關(guān)于《中華人民共和國石油天然氣管道保護法(草案)》的說明
——2009年10月27日在第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十一次會議上
國務(wù)院法制辦公室主任
曹康泰
全國人民代表大會常務(wù)委員會：
我受國務(wù)院委托，現(xiàn)對《中華人民共和國石油天然氣管道保護法（草案）》作說明。管道運輸作為現(xiàn)代五大運輸方式之一，承擔(dān)著我國大部分原油和天然氣的運輸，對經(jīng)濟發(fā)展、促進民生、社會安定和國防建設(shè)發(fā)揮重要的保障作用。隨著我國經(jīng)濟發(fā)展對油氣資源需求的快速增長，我國干線管道的總長度迅速增加，國際原油管道陸續(xù)建成后，我國干線管道總長度將進一步增加，形成規(guī)模較大、跨國境和跨區(qū)域的輸油氣干線管網(wǎng)。黨和政府歷來高度重視管道保護工作。國務(wù)院于1989年發(fā)布實施了《石油天然氣管道保護條例》，并于2001年對該條例進行了修訂?，F(xiàn)行條例對保護管道設(shè)施安全，維護國家能源安全和公共安全發(fā)揮了積極作用。但隨著我國經(jīng)濟社會迅猛發(fā)展和城鄉(xiāng)建設(shè)不斷加快，管道保護的外部環(huán)境發(fā)生了很大變化，管道保護出現(xiàn)一些新的問題，迫切需要制定石油天然氣管道保護的專門法律。一是隨著城鄉(xiāng)建設(shè)的不斷加快，許多當(dāng)年遠離城鄉(xiāng)居住區(qū)的管道已經(jīng)被居民樓、學(xué)校、醫(yī)院、商店等建筑物包圍，甚至大量被非法占壓，經(jīng)濟建設(shè)、城市發(fā)展與管道保護之間的矛盾更加尖銳、復(fù)雜，亟須建立管道建設(shè)與土地規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等相協(xié)調(diào)的制度。二是管道安全運行的外部環(huán)境非常嚴(yán)峻，打孔盜油(氣)等違法犯罪行為仍然猖獗，管道特別是天然氣管道甚至成為國內(nèi)外恐怖分子攻擊的重點目標(biāo)，為了維護公共安全，有必要進一步強化管道運行中的保護措施，建立更加有效的管道保護制度。三是管道與鐵路、公路、河道等工程存在大量交叉，形成的相遇關(guān)系非常復(fù)雜，同時，管道在建設(shè)、巡護、檢測、搶修過程中，與管道沿線土地或者設(shè)施的所有權(quán)人或者使用權(quán)人發(fā)生大量的民事法律關(guān)系，按照立法法的要求，這些民事法律關(guān)系需要通過制定法律切實予以規(guī)范。四是隨著國際原油管道的陸續(xù)建成，管道在國民經(jīng)濟發(fā)展、促進民生方面的作用將日益顯著，而我國管道保護缺乏專門的法律規(guī)范，與我國能源大國的地位不相適應(yīng)。因此，為了進一步保護石油天然氣管道，保障石油天然氣輸送安全和公共安全，維護國家能源安全，確有必要制定《石油天然氣管道保護法》。一是為了發(fā)揮國務(wù)院能源主管部門對石油天然氣的行業(yè)管理職能，承擔(dān)起主管全國石油天然氣管道的工作，草案規(guī)定：國務(wù)院能源主管部門依照本法的規(guī)定主管全國管道保護工作，負(fù)責(zé)組織編制并實施全國管道發(fā)展規(guī)劃，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全國管道發(fā)展規(guī)劃與其他專項規(guī)劃的銜接，協(xié)調(diào)跨省、自治區(qū)、直轄市管道的規(guī)劃、建設(shè)和運行涉及管道保護的重大問題，指導(dǎo)各省、自治區(qū)、直轄市人民政府及其有關(guān)部門的管道保護工作。同時，草案相應(yīng)規(guī)定了省、自治區(qū)、直轄市人民政府能源主管部門在管道保護中的職責(zé)。二是為了充分發(fā)揮管道經(jīng)過地區(qū)的地方人民政府對管道保護的職能，草案規(guī)定：縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)加強對本行政區(qū)域管道保護工作的領(lǐng)導(dǎo)，督促有關(guān)部門依法履行管道保護的職責(zé)，支持管道建設(shè)項目在本行政區(qū)域的實施，組織排除管道保護距離內(nèi)的重大外部安全隱患。同時，考慮到設(shè)區(qū)的市級和縣級人民政府多數(shù)尚沒有專門的能源主管部門，為了把管道保護工作落到實處，草案沿用了現(xiàn)行的由市級、縣級人民政府指定的部門主管管道保護工作的有效做法，并具體規(guī)定了指定部門在管道保護工作中的具體職責(zé)。三是為了充分發(fā)揮公安、質(zhì)量監(jiān)督、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理等有關(guān)部門在管道保護中的職能，建立各部門各負(fù)其責(zé)的管道保護體制，草案規(guī)定：公安、質(zhì)量監(jiān)督、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理等有關(guān)部門依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定，在各自職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)管道保護的相關(guān)工作。四是為了落實管道企業(yè)作為安全生產(chǎn)第一責(zé)任人的責(zé)任，草案規(guī)定：管道企業(yè)要遵守有關(guān)規(guī)劃、建設(shè)、安全生產(chǎn)、質(zhì)量監(jiān)督、環(huán)境保護的法律、行政法規(guī)和國家技術(shù)規(guī)范的強制性要求，并依法接受有關(guān)部門的監(jiān)督管理；建立健全本企業(yè)有關(guān)管道保護的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和崗位操作規(guī)程，并組織實施；宣傳管道保護知識，組織進行管道巡護、維修和檢測；制定本企業(yè)管道事故應(yīng)急預(yù)案，并報所在地縣級人民政府主管管道保護工作的部門備案，配備搶險救援人員和設(shè)備，并定期進行管道事故應(yīng)急救援演練；同時履行其他管道保護的相關(guān)義務(wù)。三、關(guān)于管道的規(guī)劃與建設(shè)一是為了從源頭上理順管道建設(shè)與城鄉(xiāng)建設(shè)之間的關(guān)系，避免因規(guī)劃不協(xié)調(diào)產(chǎn)生危害管道和公共安全的隱患，草案規(guī)定：國務(wù)院能源主管部門根據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的需要組織編制全國管道發(fā)展規(guī)劃。管道企業(yè)應(yīng)當(dāng)根據(jù)全國管道發(fā)展規(guī)劃編制管道建設(shè)規(guī)劃，并報送擬建管道所在地縣級以上地方人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門，由城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門將符合要求的管道建設(shè)規(guī)劃依法納入當(dāng)?shù)爻青l(xiāng)規(guī)劃。二是為了保障管道建設(shè)的順利進行，并保障管道在建設(shè)環(huán)節(jié)即符合管道保護的各項要求，草案規(guī)定：管道建設(shè)的選線應(yīng)當(dāng)符合管道保護和公共安全的要求，避開地震活動斷層和容易發(fā)生洪災(zāi)、地質(zhì)災(zāi)害的區(qū)域，與建筑物、構(gòu)筑物以及其他基礎(chǔ)設(shè)施保持符合本法及有關(guān)法律、行政法規(guī)和國家技術(shù)規(guī)范的強制性要求規(guī)定的保護距離；按照國家有關(guān)規(guī)定經(jīng)批準(zhǔn)、核準(zhǔn)或者履行備案手續(xù)，并符合開工條件的管道項目的建設(shè)，任何單位和個人不得非法阻礙；管道企業(yè)按有關(guān)法律、行政法規(guī)和國務(wù)院規(guī)定，選擇具備相應(yīng)資質(zhì)的勘察、設(shè)計、施工、工程監(jiān)理、檢驗檢測單位從事管道工程建設(shè)；管道建設(shè)涉及穿跨越各種基礎(chǔ)設(shè)施的，應(yīng)當(dāng)遵守本法及有關(guān)法律、行政法規(guī)和國家技術(shù)規(guī)范的強制性要求。三是為了保障管道建成后符合管道保護的要求，草案規(guī)定，管道建成后應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定進行竣工驗收；竣工驗收，應(yīng)當(dāng)審查管道是否符合本法規(guī)定的管道保護的要求。管道經(jīng)驗收合格，方可交付使用。管道竣工驗收合格的60日內(nèi)，管道企業(yè)應(yīng)當(dāng)將竣工測量圖報所在地縣級以上地方人民政府主管管道保護工作的部門備案。為了更加有效地保護管道及其運行安全，草案規(guī)定了以下四類保護措施：一是為了保障管道建成后的安全運行，及時、有效地防范和處理管道事故，草案規(guī)定：管道投入運行后，管道企業(yè)發(fā)現(xiàn)管道存在外部安全隱患的，應(yīng)當(dāng)及時排除；管道企業(yè)對運行的管道進行巡護、維修、檢測，有關(guān)單位、個人應(yīng)當(dāng)給予必要的便利；發(fā)生管道事故，管道企業(yè)應(yīng)當(dāng)立即啟動本企業(yè)管道事故應(yīng)急預(yù)案，采取有效措施消除或者減輕事故危害，并依法及時向有關(guān)部門報告；對管道泄漏的石油和因搶修排放的石油，由管道企業(yè)回收、處理，任何單位和個人不得侵占、盜竊、哄搶。二是規(guī)定禁止各類直接危害管道的行為。草案規(guī)定：禁止擅自開啟、關(guān)閉管道閥門，采用移動、切割、打孔、砸撬、拆卸等手段破壞管道，移動、毀損、涂改管道標(biāo)志，在上方架設(shè)電力線路、通信線路或者在儲氣庫構(gòu)造區(qū)域范圍內(nèi)進行工程挖掘、工程鉆探、采礦的行為。三是根據(jù)各類行為對管道的危害程度，以及發(fā)生管道事故可能對沿線地區(qū)公共安全造成的影響，草案分別規(guī)定了管道中心線兩側(cè)不同地域范圍內(nèi)，禁止從事的危害管道的行為。根據(jù)管道安全保護的技術(shù)要求，分別規(guī)定了不同的保護距離。四是為了在保護管道的同時，盡可能減少對沿線地區(qū)正常經(jīng)濟社會活動的影響，草案對保護距離內(nèi)可能危害管道的行為沒有完全禁止，而是規(guī)定：涉及管道專用隧道的施工作業(yè)，經(jīng)主管管道保護工作的部門批準(zhǔn)方可實施；涉及管道的其他施工作業(yè)，由主管管道保護工作的部門組織施工單位與管道企業(yè)協(xié)商，協(xié)商不成的由主管管道保護工作的部門組織進行安全評審，并作出是否批準(zhǔn)作業(yè)的決定。五、關(guān)于管道與其他建設(shè)工程相遇關(guān)系的處理實踐中管道建設(shè)工程與其他各種建設(shè)工程存在大量交叉，相遇關(guān)系十分復(fù)雜。為了減少管道建設(shè)中的工程爭議，節(jié)約建設(shè)成本，保障管道建設(shè)、運行中的安全，草案從以下三個方面對相遇關(guān)系進行規(guī)范：一是明確了處理管道與其他建設(shè)工程相遇關(guān)系的原則，即：管道與其他建設(shè)工程相遇關(guān)系的處理，法律有明確規(guī)定的，依照有關(guān)規(guī)定執(zhí)行；法律沒有規(guī)定的，建設(shè)工程雙方應(yīng)當(dāng)相互協(xié)商；后開工的建設(shè)工程服從先開工或者已建成的建設(shè)工程；同時開工的建設(shè)工程，后批準(zhǔn)的建設(shè)工程服從先批準(zhǔn)的建設(shè)工程；建設(shè)工程各方應(yīng)當(dāng)為對方提供必要的便利。二是新建、改建、擴建管道與其他已建工程相遇，需要其他已建工程改建、搬遷、增加防護設(shè)施的，或者管道通過正在建設(shè)的其他工程，需要其預(yù)留管道通道、預(yù)建管道通過設(shè)施的，管道企業(yè)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)由此增加的費用。同時，按照對等原則，其他新建、改建、擴建工程項目與管道相遇，需要管道改建、搬遷、增加防護設(shè)施，或者預(yù)留通道、預(yù)建相關(guān)設(shè)施的，其他工程建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)承擔(dān)由此增加的費用。三是管道與其他建設(shè)工程相遇并同時施工的，雙方應(yīng)當(dāng)協(xié)商制定施工方案并簽訂安全防護協(xié)議，指派專門人員現(xiàn)場監(jiān)督、指導(dǎo)對方施工。在工程相遇的區(qū)段，一方或者雙方按照設(shè)計規(guī)范或者標(biāo)準(zhǔn)要求對方采取特殊防護措施的，提出要求的一方應(yīng)當(dāng)承擔(dān)由此增加的費用。為了完善法律責(zé)任，加大對違法行為的處罰力度，保障法律的實施，草案對危害管道的不同違法行為規(guī)定了嚴(yán)格的法律責(zé)任。對于嚴(yán)重危害管道的行為，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任；構(gòu)成違反治安管理行為的，依法給予治安管理處罰；對管道保護距離內(nèi)違法修建的建筑物、構(gòu)筑物或者其他設(shè)施限期拆除或者清除，逾期未拆除或者清除的，由縣級以上地方人民政府主管管道保護工作的部門組織拆除或者清除；并區(qū)分違法行為對管道的危害程度，對違法行為主體規(guī)定了相應(yīng)的罰款數(shù)額。對于本法實施前在管道保護距離內(nèi)已建成的人口密集的場所和易燃易爆物品的生產(chǎn)經(jīng)營儲存場所，由所在地人民政府根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況，有計劃、分步驟地進行搬遷、清理或者采取必要的防護措施。需要已建成的管道改建、搬遷、加固的，應(yīng)當(dāng)與管道企業(yè)協(xié)商確定補償方案。為了進一步加強管道保護工作，法制辦從2005年開始著手草案的研究起草工作。在起草過程中，總結(jié)現(xiàn)行《石油天然氣管道保護條例》的實施情況，認(rèn)真調(diào)查研究我國管道保護中存在的問題，借鑒國外管道保護相關(guān)立法經(jīng)驗，在此基礎(chǔ)上，起草了《中華人民共和國石油天然氣管道保護法(征求意見稿)》，并多次征求有關(guān)部門和單位以及省、自治區(qū)、直轄市政府的意見，還多次召開協(xié)調(diào)會、座談會、專家論證會。國家能源局成立后，又會同能源局對征求意見稿進行反復(fù)研究修改，形成了《中華人民共和國石油天然氣管道保護法(草案)》。草案已經(jīng)國務(wù)院第78次常務(wù)會議討論通過。《中華人民共和國石油天然氣管道保護法(草案)》和以上說明是否妥當(dāng)，請審議。
