修訂后的《行政處罰法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)新法）將于2021年7月15日起施行。作為行政處罰的基礎(chǔ)性法律，新法的頒布實(shí)施，將對(duì)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法帶來(lái)重大影響，各級(jí)生態(tài)環(huán)境部門(mén)應(yīng)當(dāng)高度關(guān)注。
現(xiàn)行《行政處罰法》沒(méi)有規(guī)定行政處罰的定義。新法第2條新增規(guī)定：“行政處罰是指行政機(jī)關(guān)依法對(duì)違反行政管理秩序的公民、法人或者其他組織，以減損權(quán)益或者增加義務(wù)的方式予以懲戒的行為。”據(jù)此，判斷某一行政行為是否屬于行政處罰，關(guān)鍵要看該行為是否以減損權(quán)益或增加義務(wù)的方式對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行懲戒。現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)中規(guī)定了部分法律性質(zhì)不太清楚的行政行為，比如，限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治、責(zé)令停止排污、責(zé)令限期采取治理措施、責(zé)令消除污染等，司法機(jī)關(guān)對(duì)這些行為的性質(zhì)也有不同看法。新法有助于平息很多法律性質(zhì)之爭(zhēng)。部分行為，比如限制生產(chǎn)、責(zé)令停業(yè)關(guān)閉等，在新法中已經(jīng)明確為行政處罰。當(dāng)然，新法規(guī)定的“減損權(quán)益”“增加義務(wù)”，理論上應(yīng)如何解釋?zhuān)窟€可以進(jìn)一步研究。但對(duì)生態(tài)環(huán)境部門(mén)而言，最重要的是監(jiān)管執(zhí)法遵循審慎原則，從嚴(yán)把握各項(xiàng)帶有懲戒性質(zhì)的行政行為的實(shí)體和程序要求。法律性質(zhì)部分不明，不再是不履行相應(yīng)執(zhí)法程序要求的理由和借口。
嚴(yán)格依法實(shí)施新的行政處罰種類(lèi)
新法第9條對(duì)行政處罰種類(lèi)作了重大調(diào)整，主要涉及以下幾方面：一是明確“通報(bào)批評(píng)”為行政處罰。生態(tài)環(huán)境部門(mén)不能再隨意通過(guò)“紅頭文件”的形式設(shè)置對(duì)當(dāng)事人的通報(bào)批評(píng)。按照新法，只有法律、法規(guī)和規(guī)章，可以設(shè)定通報(bào)批評(píng)等行政處罰。實(shí)施通報(bào)批評(píng)，也必須履行相應(yīng)的行政處罰程序。二是增加“降低資質(zhì)等級(jí)”為行政處罰。降低資質(zhì)等級(jí)多用于信用管理。國(guó)辦于2020年12月發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步完善失信約束制度構(gòu)建誠(chéng)信建設(shè)長(zhǎng)效機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出，失信行為記錄、嚴(yán)重失信主體名單認(rèn)定和失信懲戒等事關(guān)個(gè)人、企業(yè)等各類(lèi)主體切身利益，必須嚴(yán)格在法治軌道內(nèi)運(yùn)行。對(duì)失信主體采取減損權(quán)益或增加義務(wù)的懲戒措施，必須基于具體的失信行為事實(shí)，直接援引法律、法規(guī)或者黨中央、國(guó)務(wù)院政策文件為依據(jù)，并實(shí)行清單制管理。根據(jù)新法和上述指導(dǎo)意見(jiàn)，生態(tài)環(huán)境部門(mén)不能在沒(méi)有上位法依據(jù)的情況下濫用信用管理手段。對(duì)當(dāng)事人實(shí)施“降低資質(zhì)等級(jí)”，必須要有明確的法律、法規(guī)依據(jù)。三是增加“限制開(kāi)展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)”“責(zé)令關(guān)閉”“限制從業(yè)”為行政處罰。生態(tài)環(huán)境法律中有多個(gè)條款規(guī)定了“限制生產(chǎn)”“停產(chǎn)整治”“責(zé)令停業(yè)關(guān)閉”等措施。上述行政行為的法律性質(zhì)一直存在爭(zhēng)議。生態(tài)環(huán)境部門(mén)傾向于將這些行為視為行政命令。司法機(jī)關(guān)的判決有的與生態(tài)環(huán)境部門(mén)看法一致，有的則認(rèn)為上述行為也屬于行政處罰，按行政命令的程序?qū)嵤瑯?gòu)成違法。新法出臺(tái)，上述行政行為的法律性質(zhì)之爭(zhēng)可以劃上句號(hào)了。
相對(duì)集中開(kāi)展生態(tài)環(huán)境綜合行政執(zhí)法
新法第18條規(guī)定，國(guó)家在城市管理、市場(chǎng)監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境、文化市場(chǎng)、交通運(yùn)輸、應(yīng)急管理、農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域推行建立綜合行政執(zhí)法制度，相對(duì)集中行政處罰權(quán)。據(jù)此，生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域綜合行政執(zhí)法有了明確法律依據(jù)。生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法改革是黨中央、國(guó)務(wù)院確定的重大改革事項(xiàng)。中辦、國(guó)辦于2018年印發(fā)《關(guān)于深化生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》明確，生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法包括污染防治執(zhí)法和生態(tài)保護(hù)執(zhí)法。整合后，生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法隊(duì)伍以本級(jí)生態(tài)環(huán)境部門(mén)的名義，依法統(tǒng)一行使污染防治、生態(tài)保護(hù)、核與輻射安全的行政處罰權(quán)以及與行政處罰相關(guān)的行政檢查、行政強(qiáng)制權(quán)等執(zhí)法職能。2020年2月，國(guó)辦印發(fā)《關(guān)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法有關(guān)事項(xiàng)的通知》，發(fā)布《生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法事項(xiàng)指導(dǎo)目錄（2020年版）》。新法生效后，生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍可以依法相對(duì)集中行使行政處罰權(quán)。
新法第20條和第21條規(guī)定了行政處罰的委托實(shí)施。相當(dāng)一部分生態(tài)環(huán)境部門(mén)對(duì)“委托”一詞往往想當(dāng)然地認(rèn)為委托就是交給受委托單位去干，跟我無(wú)關(guān)了。因此，實(shí)踐中對(duì)委托處罰注意把握好以下幾點(diǎn)：1、委托機(jī)關(guān)只能在法定權(quán)限內(nèi)委托實(shí)施行政處罰。超越法定權(quán)限的委托行為無(wú)效。換言之，不能把依法不屬于自己的職責(zé)，委托給其他組織實(shí)施。2、受委托組織必須屬于符合新法第21條規(guī)定條件的組織。新法對(duì)受委托組織的條件作了修改，不再限定在事業(yè)組織。同時(shí)增加受委托組織需有取得行政執(zhí)法資格工作人員的規(guī)定。盡管第21條沒(méi)有明確具體人數(shù)，但從第42條“執(zhí)法人員不得少于兩人”的規(guī)定看，受委托組織取得行政執(zhí)法資格工作人員原則上也應(yīng)不少于兩人。3、委托實(shí)施行政處罰的，應(yīng)當(dāng)出具書(shū)面委托書(shū)，載明委托的具體事項(xiàng)、權(quán)限、期限等內(nèi)容。委托行政機(jī)關(guān)和受委托組織應(yīng)當(dāng)將委托書(shū)向社會(huì)公布。4、受委托組織只能以委托機(jī)關(guān)的名義實(shí)施行政處罰，不能以自己的名義實(shí)施，也不得再委托其他組織或者個(gè)人實(shí)施。5、委托機(jī)關(guān)對(duì)受委托組織實(shí)施行政處罰的行為的后果承擔(dān)法律責(zé)任。
新法第27條規(guī)定，違法行為涉嫌犯罪的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)將案件移送司法機(jī)關(guān)，依法追究刑事責(zé)任。上述規(guī)定的核心，在于確立了行政執(zhí)法與刑事司法銜接中“刑事優(yōu)先”原則。生態(tài)環(huán)境部門(mén)在執(zhí)法過(guò)程中，如果發(fā)現(xiàn)違法行為涉嫌犯罪，就應(yīng)當(dāng)及時(shí)移送司法機(jī)關(guān)，依法追究刑事責(zé)任，不得以行政處罰代替移送。新法也規(guī)定，行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)之間應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，建立健全案件移送制度，加強(qiáng)證據(jù)材料移交、接收銜接，完善案件處理信息通報(bào)機(jī)制。1、新法將“構(gòu)成犯罪”修改為“涉嫌犯罪”，實(shí)際上降低了行政機(jī)關(guān)移送司法機(jī)關(guān)的門(mén)檻。生態(tài)環(huán)境部門(mén)只需要認(rèn)為某一違法行為涉嫌犯罪，即可依法移送。該行為是否構(gòu)成犯罪，應(yīng)由司法機(jī)關(guān)作出判斷。2、“以罰代刑”不合法，“以刑代罰”也不可。新法規(guī)定，司法機(jī)關(guān)經(jīng)審查，發(fā)現(xiàn)依法不需要追究刑事責(zé)任或者免予刑事處罰，但應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)將案件移送有關(guān)行政機(jī)關(guān)。依照新法，人身自由罰，即刑事領(lǐng)域的拘役、有期徒刑和行政領(lǐng)域的行政拘留，以及財(cái)產(chǎn)罰，即刑事領(lǐng)域的罰金和行政領(lǐng)域的罰款，可以折抵，但其他行政處罰，比如吊銷(xiāo)許可證等，刑事處罰和行政處罰不存在折抵關(guān)系，應(yīng)當(dāng)依法分別實(shí)施。3、“刑事優(yōu)先”不等于可以不履行行政處罰職責(zé)。《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》明確，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)公安機(jī)關(guān)決定不予立案的案件，應(yīng)當(dāng)依法作出處理；其中，依照有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的，應(yīng)當(dāng)依法實(shí)施行政處罰。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)向公安機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件前已經(jīng)作出的警告，責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)，暫扣或者吊銷(xiāo)許可證、暫扣或者吊銷(xiāo)執(zhí)照的行政處罰決定，不停止執(zhí)行。
第一，“一事不再罰”與法條競(jìng)合時(shí)的處罰規(guī)則
新法第29條維持了現(xiàn)行《行政處罰法》關(guān)于“一事不再罰”的規(guī)定。同時(shí)新增規(guī)定法條競(jìng)合時(shí)的適用規(guī)則，即同一個(gè)違法行為違反多個(gè)法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)給予罰款處罰的，按照罰款數(shù)額高的規(guī)定處罰。法條競(jìng)合的情形，在生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)中較為常見(jiàn)。以《大氣污染防治法》第99條為例，排污單位以不正常運(yùn)行污染防治設(shè)施的方式超標(biāo)排放大氣污染物，同時(shí)違反了該條第二項(xiàng)和第三項(xiàng)的規(guī)定。執(zhí)法實(shí)踐中，多數(shù)生態(tài)環(huán)境部門(mén)將其視為一個(gè)違法行為，在10萬(wàn)元以上100萬(wàn)元以下的幅度內(nèi)，從重作出處罰決定。但也有地方認(rèn)為，該種情形構(gòu)成了兩個(gè)違法行為，需要分別作出處罰。按照新法規(guī)定，上述情形屬于法條競(jìng)合，“從一重”處罰即可。新法第33條關(guān)于“初次違法且危害后果輕微并及時(shí)改正的，可以不予行政處罰”的規(guī)定，被視為“柔性執(zhí)法”的典型措施。執(zhí)法實(shí)踐中，需要把握好以下幾點(diǎn)：一是初次違法的界定。初次違法原則上是指第一次實(shí)施違法行為。初次違法是否要限定在一定時(shí)間范圍內(nèi)，還需進(jìn)一步明確。二是危害后果輕微并及時(shí)改正。后果輕微和及時(shí)改正，兩個(gè)要件要同時(shí)滿(mǎn)足。具體標(biāo)準(zhǔn)可以通過(guò)行政處罰裁量基準(zhǔn)予以細(xì)化。實(shí)踐中可參照生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范適用環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)的指導(dǎo)意見(jiàn)》。三是初次輕微違法的，可以不予處罰，并非一定不能處罰。生態(tài)環(huán)境部門(mén)可以基于案件的具體情況自由裁量。新法第36條將涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的處罰追溯期限由二年延長(zhǎng)至五年。生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的處罰是否屬于“涉及公民生命健康安全”的處罰，尚不明確。全國(guó)人大常委會(huì)法工委起草的過(guò)程稿中，曾將生態(tài)環(huán)境和食品安全列舉規(guī)定為涉及公民生命健康安全的兩個(gè)領(lǐng)域。最后公布的法律中，沒(méi)有具體列明。實(shí)踐中，生態(tài)環(huán)境違法行為直接涉及公民生命健康安全的情況比較少，但在突發(fā)環(huán)境事件等特定情形中，也可能直接導(dǎo)致人身傷亡的后果。因此，不排除特定的生態(tài)環(huán)境違法行為處罰追溯期限為五年的情形。
新法第37條規(guī)定：“實(shí)施行政處罰，適用違法行為發(fā)生時(shí)的法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定。但是，作出行政處罰決定時(shí)，法律、法規(guī)、規(guī)章已被修改或者廢止，且新的規(guī)定處罰較輕或者不認(rèn)為是違法的，適用新的規(guī)定。”這是關(guān)于行政處罰“從舊兼從輕”原則在法律中的首次規(guī)定。法不溯及既往，即法律不適用于其生效之前的行為，這本是法治國(guó)家的一般原則。“從舊兼從輕”原則來(lái)源于《刑法》，行政處罰是否適用這一原則，一直沒(méi)有明確。最高法《關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問(wèn)題的座談會(huì)紀(jì)要》提出：“行政相對(duì)人的行為發(fā)生在新法施行以前，具體行政行為作出在新法施行以后，人民法院審查具體行政行為的合法性時(shí)，實(shí)體問(wèn)題適用舊法規(guī)定，程序問(wèn)題適用新法規(guī)定，但下列情形除外：(一)法律、法規(guī)或規(guī)章另有規(guī)定的；(二)適用新法對(duì)保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益更為有利的；(三)按照具體行政行為的性質(zhì)應(yīng)當(dāng)適用新法的實(shí)體規(guī)定的?！?/span>根據(jù)上述紀(jì)要，2018年-2019年間，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)了《關(guān)于建設(shè)項(xiàng)目“未批先建”違法行為法律適用問(wèn)題的意見(jiàn)》《關(guān)于“未驗(yàn)先投”違法行為行政處罰新舊法律規(guī)范銜接適用問(wèn)題的意見(jiàn)》等文件，采納“從舊兼從輕”原則，對(duì)“未批先建”等違法行為如何適用法律問(wèn)題進(jìn)行了解釋?zhuān)灾笇?dǎo)地方依法行政。
一是“從舊兼從輕”核心是解決新舊法律選擇適用問(wèn)題，實(shí)踐中可能會(huì)有比較復(fù)雜的情形，尤其是對(duì)有連續(xù)性或持續(xù)性的違法行為，需要審慎判斷。二是“從舊兼從輕”基本含義是原則上按舊法執(zhí)行，只有新法規(guī)定處罰較輕的情況下才能適用新法。三是是否適用“從舊兼從輕”原則判斷的時(shí)間節(jié)點(diǎn)在于行政處罰決定作出的時(shí)間，不是違法行為發(fā)生的時(shí)間，也不是立案時(shí)間。四是如何判斷處罰較輕，需要根據(jù)處罰的種類(lèi)、要件、罰款的額度等綜合分析。五是新法規(guī)定的“從舊兼從輕”原則，原則上不涉及行政命令等其他行政行為。新法第33條規(guī)定：“當(dāng)事人有證據(jù)足以證明沒(méi)有主觀過(guò)錯(cuò)的，不予行政處罰?！边@是法律上首次明確規(guī)定了行政處罰的主觀過(guò)錯(cuò)要件。這一規(guī)定將對(duì)生態(tài)環(huán)境部門(mén)的執(zhí)法帶來(lái)重大影響。從現(xiàn)行的生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)看，除了部分特定的違法行為，比如拒絕、阻撓現(xiàn)場(chǎng)檢查，“擅自”傾倒堆放固體廢物，私設(shè)暗管排放污染物等，可以從理論上推導(dǎo)出違法行為人具有主觀過(guò)錯(cuò)外，絕大多數(shù)違法行為，沒(méi)有明確規(guī)定要以行為人的主觀過(guò)錯(cuò)為構(gòu)成要件。因此，新法實(shí)質(zhì)性地加重了生態(tài)環(huán)境部門(mén)的取證要求。生態(tài)環(huán)境部門(mén)務(wù)必要重視證據(jù)收集，準(zhǔn)確理解把握相關(guān)規(guī)定。新法也明確，“法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，從其規(guī)定?！边@就需要在相關(guān)生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)制修訂過(guò)程中，對(duì)違法行為的構(gòu)成要件作出更明確界定。
依法規(guī)范以自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)為證據(jù)的行政處罰
新法第46條規(guī)定了行政處罰的證據(jù)包括書(shū)證、物證、視聽(tīng)資料、電子數(shù)據(jù)、證人證言、當(dāng)事人的陳述、鑒定意見(jiàn)、勘驗(yàn)筆錄和現(xiàn)場(chǎng)筆錄等。第41條規(guī)定了行政機(jī)關(guān)利用電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備收集、固定違法事實(shí)，以及實(shí)施處罰的基本要求。生態(tài)環(huán)境執(zhí)法領(lǐng)域利用自動(dòng)監(jiān)測(cè)設(shè)備及其數(shù)據(jù)來(lái)判斷企業(yè)排污行為是否合法越來(lái)越普遍，但其法律效力一直存在較大爭(zhēng)議。自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，本質(zhì)上屬于電子數(shù)據(jù)。盡管現(xiàn)行《行政處罰法》沒(méi)有對(duì)行政處罰的證據(jù)類(lèi)型作出規(guī)定，但其證據(jù)效力并無(wú)疑問(wèn)。《環(huán)境行政處罰辦法》也規(guī)定，生態(tài)環(huán)境部門(mén)可以利用在線(xiàn)監(jiān)控或者其他技術(shù)監(jiān)控手段收集違法行為證據(jù)。經(jīng)生態(tài)環(huán)境部門(mén)認(rèn)定的有效性數(shù)據(jù)，可以作為認(rèn)定違法事實(shí)的證據(jù)。實(shí)踐中出現(xiàn)的問(wèn)題，更多地是指在只有自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，或者說(shuō)僅靠自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)這一孤證，能否對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行處罰？對(duì)此，答案是否定的?？紤]到自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的特殊性，僅靠自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)是不能直接實(shí)施處罰的，必須經(jīng)過(guò)有效核對(duì)，經(jīng)查證屬實(shí)，才能作為行政處罰的證據(jù)使用。新法也規(guī)定，證據(jù)必須經(jīng)查證屬實(shí)，方可作為認(rèn)定案件事實(shí)的根據(jù)。按照《大氣污染防治法》，生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)發(fā)現(xiàn)重點(diǎn)排污單位的大氣污染物排放自動(dòng)監(jiān)測(cè)設(shè)備傳輸數(shù)據(jù)異常，應(yīng)當(dāng)及時(shí)進(jìn)行調(diào)查。生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的《生活垃圾焚燒發(fā)電廠自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)應(yīng)用管理規(guī)定》第9條作了更明確的規(guī)定，生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)執(zhí)法人員要經(jīng)過(guò)現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查取證，形成完整的證據(jù)鏈，才能依法實(shí)施行政處罰。
新法是否就此解決了自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的法律效力問(wèn)題呢？恐怕不盡然。新法規(guī)定的電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備記錄，與生態(tài)環(huán)境自動(dòng)監(jiān)測(cè)設(shè)備及其監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，并不完全對(duì)應(yīng)。區(qū)別一，新法規(guī)定的電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備僅指行政機(jī)關(guān)依照法律、行政法規(guī)規(guī)定設(shè)置的。最典型的例子就是公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)設(shè)置的機(jī)動(dòng)車(chē)違法抓拍等監(jiān)測(cè)儀器。按照《大氣污染防治法》等法律，生態(tài)環(huán)境自動(dòng)監(jiān)測(cè)設(shè)備原則上是由企業(yè)（只有重點(diǎn)排污單位有安裝運(yùn)行自動(dòng)監(jiān)測(cè)設(shè)備的法定義務(wù)）自行安裝運(yùn)行的（需要說(shuō)明的是，環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)設(shè)備主要是由生態(tài)環(huán)境部門(mén)安裝運(yùn)行的，但環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)不是判斷企業(yè)排污行為是否合法的依據(jù)，也不能直接用于行政處罰。）。對(duì)企業(yè)安裝運(yùn)行的自動(dòng)監(jiān)測(cè)設(shè)備，即使該自動(dòng)監(jiān)測(cè)設(shè)備依法應(yīng)當(dāng)與生態(tài)環(huán)境部門(mén)的監(jiān)控設(shè)備聯(lián)網(wǎng)，也不等于就是行政機(jī)關(guān)安裝的電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備。區(qū)別二，新法規(guī)定電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備需要經(jīng)過(guò)法制和技術(shù)審核，這在生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)領(lǐng)域暫無(wú)對(duì)應(yīng)要求。技術(shù)審核或許可理解為要求重點(diǎn)排污單位按照相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)安裝和運(yùn)行自動(dòng)監(jiān)測(cè)設(shè)備，但對(duì)法制審核，法律上和實(shí)踐中均沒(méi)有相應(yīng)的具體要求。該技術(shù)和法制審核是否僅限于處罰個(gè)案的審核？誰(shuí)有權(quán)進(jìn)行審核，生態(tài)環(huán)境部門(mén)自行審核，還是可以委托第三方審核？審核應(yīng)達(dá)到什么樣的標(biāo)準(zhǔn)才符合證據(jù)要求？與生態(tài)環(huán)境部門(mén)的監(jiān)控設(shè)備聯(lián)網(wǎng)是否可視為已經(jīng)過(guò)審核？等等問(wèn)題，都還有待進(jìn)一步明確。
全面準(zhǔn)確依法設(shè)定實(shí)施行政處罰
第一，部門(mén)規(guī)章的行政處罰設(shè)定權(quán)限部門(mén)規(guī)章是生態(tài)環(huán)境部門(mén)實(shí)施行政處罰的依據(jù)，依照新法，其設(shè)定權(quán)限如下：1、可以在法律、行政法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類(lèi)和幅度范圍內(nèi)，對(duì)行政處罰作出具體規(guī)定。2、尚未制定法律、行政法規(guī)的，可以設(shè)定警告、通報(bào)批評(píng)或一定數(shù)額罰款的行政處罰。根據(jù)國(guó)務(wù)院1996年發(fā)布的《關(guān)于貫徹實(shí)施〈中華人民共和國(guó)行政處罰法〉的通知》，部門(mén)規(guī)章對(duì)非經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中的違法行為，設(shè)定罰款不得超過(guò)1000元；經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中的違法行為，有違法所得的，設(shè)定罰款不得超過(guò)違法所得的3倍，但最高不得超過(guò)3萬(wàn)元，沒(méi)有違法所得的，設(shè)定罰款不得超過(guò)1萬(wàn)元。超過(guò)上述限額的，應(yīng)報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。3、可以通過(guò)部門(mén)規(guī)章，在生態(tài)環(huán)境部門(mén)法定權(quán)限內(nèi)書(shū)面委托符合條件的組織實(shí)施行政處罰。4、行政處罰由違法行為發(fā)生地的行政機(jī)關(guān)管轄。部門(mén)規(guī)章可以另行規(guī)定管轄機(jī)關(guān)。
5、違法所得是指實(shí)施違法行為所取得的款項(xiàng)。部門(mén)規(guī)章可以另行規(guī)定對(duì)違法所得的計(jì)算方式。6、部門(mén)規(guī)章可以在新法第32條或第63條范圍外，規(guī)定其他應(yīng)當(dāng)從輕或者減輕行政處罰的情形，或者應(yīng)當(dāng)組織聽(tīng)證的情形。7、生態(tài)環(huán)境部門(mén)應(yīng)當(dāng)自行政處罰案件立案之日起90日內(nèi)作出行政處罰決定。部門(mén)規(guī)章可以另行規(guī)定處罰期限。如何界定“違法所得”歷來(lái)存在不同看法。全國(guó)人大常委會(huì)法工委于2005年《關(guān)于申請(qǐng)解釋固體廢物污染環(huán)境防治法第七十七條有關(guān)規(guī)定的答復(fù)意見(jiàn)》提出，固體廢物污染環(huán)境防治法對(duì)無(wú)經(jīng)營(yíng)許可證或者不按照經(jīng)營(yíng)許可證規(guī)定從事收集、貯存、利用、處置經(jīng)營(yíng)活動(dòng)規(guī)定的“沒(méi)收違法所得”，是指沒(méi)收違法行為人違法收集、貯存、利用、處置危險(xiǎn)廢物所獲得的收益。生態(tài)環(huán)境部門(mén)基本是按照上述法工委的解釋來(lái)把握?！董h(huán)境行政處罰辦法》也規(guī)定，當(dāng)事人違法所獲得的全部收入扣除當(dāng)事人直接用于經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的合理支出，為違法所得。問(wèn)題是，如果按照“收益”界定“違法所得”，就要核減違法行為人必要合理的正常成本支出。這給執(zhí)法帶來(lái)較大影響。一些極端的案件，比如要按照違法所得倍數(shù)來(lái)處罰的情況下，如果違法行為人沒(méi)有明顯的獲利，處罰就淪為空談。新法第28條規(guī)定：“違法所得是指實(shí)施違法行為所取得的款項(xiàng)。法律、行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章對(duì)違法所得的計(jì)算另有規(guī)定的，從其規(guī)定?！?/span>這一規(guī)定明確了以下幾點(diǎn)：一是違法所得不是違法行為人獲得的收益，而是實(shí)施違法行為所取得的款項(xiàng)，原則上不需要核減其成本支出。二是法律法規(guī)和部門(mén)規(guī)章可以對(duì)違法所得的計(jì)算另行規(guī)定。三是有違法所得的，除依法應(yīng)當(dāng)退賠的外，均應(yīng)予以沒(méi)收。據(jù)此，沒(méi)收違法所得與責(zé)令當(dāng)事人改正或者限期改正違法行為一樣，成為實(shí)施行政處罰時(shí)應(yīng)當(dāng)同步考慮的。當(dāng)然，由于“沒(méi)收違法所得”屬于獨(dú)立的行政處罰，生態(tài)環(huán)境部門(mén)執(zhí)法時(shí)，仍應(yīng)按照相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定作出處罰決定。新法第38條規(guī)定，行政處罰沒(méi)有依據(jù)或者實(shí)施主體不具有行政主體資格的，行政處罰無(wú)效。據(jù)此，生態(tài)環(huán)境部門(mén)實(shí)施行政處罰，必須要行政主體適格。不具有主體資格的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)、受委托實(shí)施處罰的組織等，不得以自己的名義實(shí)施行政處罰。環(huán)保垂改后執(zhí)法中最突出的問(wèn)題，莫過(guò)于縣級(jí)生態(tài)環(huán)境部門(mén)的處罰權(quán)。按照“垂改”要求，縣級(jí)生態(tài)環(huán)境部門(mén)成為市級(jí)生態(tài)環(huán)境部門(mén)派出機(jī)構(gòu)，在沒(méi)有明確法律法規(guī)授權(quán)領(lǐng)域，派出機(jī)構(gòu)不能以自己名義處罰。這給生態(tài)環(huán)境執(zhí)法帶來(lái)了較大困擾，也不符合生態(tài)環(huán)保綜合行政執(zhí)法改革方向，迫切需要通過(guò)制修訂相關(guān)法律法規(guī)解決。此外，對(duì)生態(tài)環(huán)境執(zhí)法人員而言，新法規(guī)定必須取得執(zhí)法資格，并在執(zhí)法過(guò)程中出示執(zhí)法證件。未取得執(zhí)法證件從事執(zhí)法工作的，不僅影響處罰決定的效力，還應(yīng)當(dāng)依法給予處分。第四，行政處罰的證據(jù)規(guī)則和程序要求新法在處罰的證據(jù)規(guī)則和保障程序公正方面作了很多新的規(guī)定。以下幾點(diǎn)需要重點(diǎn)關(guān)注：
1、新法第46條確立了“非法證據(jù)排除規(guī)則”，以非法手段取得的證據(jù)，不得作為認(rèn)定案件事實(shí)的根據(jù)。生態(tài)環(huán)境部門(mén)務(wù)必要以合法手段收集固定證據(jù)，否則將直接影響案件事實(shí)認(rèn)定。2、新法第40條規(guī)定，證據(jù)不足的，不得給予行政處罰。生態(tài)環(huán)境部門(mén)務(wù)必充分收集固定證據(jù)，形成完整證據(jù)鏈后，再作出處罰決定。3、新法第44條新增規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在作出行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人擬作出的行政處罰內(nèi)容及事實(shí)、理由、依據(jù)，并告知當(dāng)事人依法享有的陳述、申辯、要求聽(tīng)證等權(quán)利。據(jù)此，生態(tài)環(huán)境部門(mén)作出行政處罰事先告知書(shū)時(shí)，不能簡(jiǎn)單描述為“擬作出行政處罰”，必須告知處罰的內(nèi)容。同時(shí)，還要告知當(dāng)事人陳述、申辯等權(quán)利，符合聽(tīng)證條件的要告知聽(tīng)證權(quán)利。4、新法第54條規(guī)定，符合立案標(biāo)準(zhǔn)的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)立案。實(shí)踐中，有的生態(tài)環(huán)境部門(mén)不重視立案程序。新法生效后，不履行立案程序可能影響處罰決定效力。5、新法第38條規(guī)定，違反法定程序構(gòu)成重大且明顯違法的，行政處罰無(wú)效。據(jù)此，對(duì)導(dǎo)致行政處罰無(wú)效的程序違法，需構(gòu)成重大且明顯違法。但新法的這一規(guī)定，并不意味著處罰程序可以存在瑕疵。一般的處罰程序瑕疵或違法，雖然不構(gòu)成處罰無(wú)效，但仍有可能被法院撤銷(xiāo)處罰決定或確認(rèn)其違法。一是公示制度。新法第39條規(guī)定：“行政處罰的實(shí)施機(jī)關(guān)、立案依據(jù)、實(shí)施程序和救濟(jì)渠道等信息應(yīng)當(dāng)公示?！辈还镜?，可能涉嫌不履行法定職責(zé)。二是全過(guò)程記錄制度。新法第47條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法以文字、音像等形式，對(duì)行政處罰的啟動(dòng)、調(diào)查取證、審核、決定、送達(dá)、執(zhí)行等進(jìn)行全過(guò)程記錄，歸檔保存?！?/span>三是重大處罰決定法制審核制度。新法第58條規(guī)定了處罰決定應(yīng)當(dāng)進(jìn)行法制審核的4種情形。未經(jīng)法制審核或者審核未通過(guò)的，不得作出決定，否則可能構(gòu)成程序違法。生態(tài)環(huán)境部已印發(fā)《關(guān)于在生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)推進(jìn)行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過(guò)程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度的實(shí)施意見(jiàn)》，明確了相關(guān)具體要求。新法第48條規(guī)定：“具有一定社會(huì)影響的行政處罰決定應(yīng)當(dāng)依法公開(kāi)。”據(jù)此，公開(kāi)僅限于具有一定社會(huì)影響的行政處罰決定，不要求所有行政處罰決定都必須公開(kāi)。《環(huán)境行政處罰辦法》規(guī)定，環(huán)境保護(hù)行政處罰案件應(yīng)當(dāng)自立案之日起的3個(gè)月內(nèi)作出處理決定。實(shí)踐中對(duì)此存在不同理解。有觀點(diǎn)認(rèn)為，現(xiàn)行《行政處罰法》并沒(méi)有對(duì)行政處罰期限作出規(guī)定，3個(gè)月處罰期限只是生態(tài)環(huán)境部門(mén)對(duì)自身行為的規(guī)范，不具有強(qiáng)制性。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，部門(mén)規(guī)章對(duì)行政機(jī)關(guān)是有約束力的，特別是涉及期限等規(guī)范行政權(quán)力行使的規(guī)定。違反上述規(guī)定應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)法律后果。司法機(jī)關(guān)基本秉持后一種觀點(diǎn)。此次《行政處罰法》修訂，明確規(guī)定行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自行政處罰案件立案之日起90日內(nèi)作出行政處罰決定。生態(tài)環(huán)境部門(mén)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照上述規(guī)定執(zhí)行。
第八，處罰不得與考核、考評(píng)掛鉤
新法第74條規(guī)定，罰款、沒(méi)收的違法所得或者沒(méi)收非法財(cái)物拍賣(mài)的款項(xiàng)，不得同作出行政處罰決定的行政機(jī)關(guān)及其工作人員的考核、考評(píng)直接或者變相掛鉤。這是對(duì)行政機(jī)關(guān)抑制執(zhí)法沖動(dòng)、濫用行政處罰權(quán)的限制性規(guī)定。各級(jí)生態(tài)環(huán)境部門(mén)要確保行政處罰在法治軌道上運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)依法治污。
作者系生態(tài)環(huán)境部法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)司法規(guī)處處長(zhǎng)
編輯：君君.環(huán)評(píng)互聯(lián)網(wǎng)來(lái)源：中國(guó)環(huán)境報(bào)
