近日，生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合國家發(fā)展和改革委員會、工業(yè)和信息化部、住房和城鄉(xiāng)建設部、交通運輸部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家能源局印發(fā)《減污降碳協(xié)同增效實施方案》（以下簡稱《方案》）。

《方案》是對《關于深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》等生態(tài)文明建設戰(zhàn)略文件提出的“堅持以人民為中心的發(fā)展思想，以實現(xiàn)減污降碳協(xié)同增效為總抓手，以改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量為核心，統(tǒng)籌污染治理、生態(tài)保護、應對氣候變化”等要求的貫徹落實。

《方案》創(chuàng)造性地融合了“雙碳”目標與建設美麗中國的多要素目標，將總抓手進一步分解為目標協(xié)同、區(qū)域協(xié)同、領域協(xié)同、任務協(xié)同、政策協(xié)同、監(jiān)管協(xié)同，不僅將全面提高中國環(huán)境治理綜合效能，實現(xiàn)環(huán)境效益、氣候效益、經(jīng)濟效益多贏，而且將引領全球氣候與生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護進入污碳共治的新時代。

《方案》引領了全球氣候和環(huán)境協(xié)同治理。

美國、歐盟等發(fā)達國家和地區(qū)，先經(jīng)歷了上世紀污染治理的歷程，近年來又聚焦應對氣候變化工作，協(xié)同管理的經(jīng)歷和經(jīng)驗并不充分。以美國為例，國家環(huán)保署“綜合環(huán)境戰(zhàn)略”主要支持其他發(fā)展中國家通過空氣治理提升氣候效益；加州“清潔空氣愿景：空氣質(zhì)量和氣候規(guī)劃框架”，試圖整合空氣質(zhì)量實施計劃和溫室氣體控制框架，但只是在2013年啟動框架設計后就未再更新。加州灣區(qū)空氣質(zhì)量管理局發(fā)布了“2017年灣區(qū)清潔空氣計劃”，在減少臭氧前體物排放，保護公眾健康，并協(xié)同減少所有社會經(jīng)濟部門的溫室氣體排放方面整合了政策，但未涵蓋其他環(huán)境要素[1]。以IPCC為代表的主流氣候政策研究機構(gòu)從科學認知和模型推演等角度分析了氣候政策的環(huán)境等多重收益，但是常常忽略了環(huán)境治理主動性對氣候應對的積極推動作用。

《方案》的出臺，不僅創(chuàng)造性地將溫室氣體減排和氣水土廢棄物等多環(huán)境要素全面銜接，而且從措施和政策機制層面提出落地實施要求，凸顯中國實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)和碳達峰碳中和兩大戰(zhàn)略的決心和力度，是國家大部制改革整合管理職能的重要成果。兩者的結(jié)合不僅能切實發(fā)揮好降碳行動對生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善的源頭牽引作用，建立降碳為人民提供生活幸福感更直接的聯(lián)系，而且能充分利用現(xiàn)有生態(tài)環(huán)境制度體系協(xié)同促進低碳發(fā)展，體現(xiàn)中國本地環(huán)境政策國內(nèi)對經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型引領和全球氣候治理和可持續(xù)發(fā)展貢獻。這為廣大處在污染治理中的發(fā)展中國家，以及有進一步改善環(huán)境質(zhì)量需求的發(fā)達國家都具有重要借鑒意義。

《方案》體現(xiàn)了三大創(chuàng)新。行業(yè)治理路徑創(chuàng)新，以結(jié)構(gòu)調(diào)整、布局優(yōu)化、治理技術優(yōu)化行業(yè)發(fā)展路徑；環(huán)保制度機制創(chuàng)新，以多要素協(xié)同、政策協(xié)同、機制協(xié)同為手段，完善法規(guī)標準，準入管理和激勵政策，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境體系的多要素全流程協(xié)同升級；地區(qū)和排放主體減排模式創(chuàng)新，從重點區(qū)域和城市、園區(qū)和企業(yè)，社會公眾實現(xiàn)減污降碳的率先突破。

（一）推動重點行業(yè)領域協(xié)同減排路徑創(chuàng)新

一是通過能源綠色低碳轉(zhuǎn)型實現(xiàn)減煤控油。據(jù)測算，化石能源的開發(fā)和使用占到PM2.5來源的三分之二，臭氧的五分之四和溫室氣體排放的90%[2]。北京實現(xiàn)PM2.5和臭氧雙降和空氣質(zhì)量全達標，核心措施是將煤炭和車用燃油從峰值分別削減95%和約8%?！斗桨浮芬笸介_展能源生產(chǎn)側(cè)清潔化低碳化和能源消費側(cè)電氣化，將有效推動工業(yè)燃煤、建筑用能、農(nóng)業(yè)用煤和交通用油的電能替代，為環(huán)境質(zhì)量改善和碳達峰奠定決定性基礎。

二是推進結(jié)構(gòu)調(diào)整實現(xiàn)工業(yè)領域協(xié)同減排與產(chǎn)業(yè)升級。工業(yè)源占全國大氣污染物排放的35%-48%，占全國二氧化碳的48%?！斗桨浮吠怀觥熬G色制造”，強調(diào)工業(yè)領域全流程綠色發(fā)展。針對二氧化碳排放貢獻近15%的鋼鐵行業(yè)，《方案》首次明確到短流程煉鋼占目標，提出“研究建立大氣環(huán)境容量約束下的鋼鐵、焦化等行業(yè)去產(chǎn)能長效機制，逐步減少獨立燒結(jié)、熱軋企業(yè)數(shù)量”，進一步強調(diào)以環(huán)境質(zhì)量目標為導向的產(chǎn)能調(diào)控方向，將有利于全國尤其是重點區(qū)域加快鋼鐵產(chǎn)業(yè)布局的優(yōu)化調(diào)整。

三是通過交通電動化實現(xiàn)行業(yè)協(xié)同減排。交通源排放是城市細顆粒物與臭氧污染的重要原因之一，全國約35%的氮氧化物和18%的揮發(fā)性有機物來自移動源，部分發(fā)達城市PM2.5源解析中移動源排放貢獻已接近一半?！斗桨浮诽岢鲆浴凹涌煨履茉窜嚢l(fā)展”為主線的協(xié)同增效路線，明確“到2030年，大氣污染防治重點區(qū)域新能源汽車新車銷售量達到汽車新車銷售量的50%左右”的要求。相較此前國家《“十四五”節(jié)能減排綜合工作方案》的20%、《2030年前碳達峰行動方案》40%的目標更具有引領性。

四是推進城鄉(xiāng)建設能效升級和污碳倍減。《方案》為城鄉(xiāng)建筑領域?qū)崿F(xiàn)綠色低碳化指明了關鍵技術路徑。大力發(fā)展光伏建筑一體化應用，開展光儲直柔一體化試點。突出建筑節(jié)能，提出北方地區(qū)建筑節(jié)能綠色改造與清潔取暖同步實施。并首次提出在大氣污染重點區(qū)域優(yōu)先使用可再生能源供暖，或?qū)⒔饨壣镔|(zhì)能清潔利用，及推動原有散煤煤改氣工程的可再生能源改造。

五是將農(nóng)業(yè)領域打造為協(xié)同增效的新突破。農(nóng)業(yè)農(nóng)村是治污的新戰(zhàn)場和“雙碳”戰(zhàn)略實施的突破口。《方案》以綠色農(nóng)業(yè)為引領，協(xié)同推進種植業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)節(jié)能減排與污染治理。和化肥農(nóng)藥減量增效行動。加大秸稈和畜禽糞污的有效利用，減少農(nóng)業(yè)領域甲烷減排。并特別強調(diào)了農(nóng)村清潔能源產(chǎn)供用體系建設，在推動農(nóng)村取暖炊事散煤替代的基礎上，在農(nóng)業(yè)領域大力推廣生物質(zhì)能、太陽能等綠色用能模式。

六是推進生態(tài)建設源匯轉(zhuǎn)化。《方案》匹配《國家適應氣候變化戰(zhàn)略2035》，提出開展大規(guī)模國土綠化行動，實施生物多樣性保護重大工程，加強城市生態(tài)建設，完善城市綠色生態(tài)網(wǎng)絡。特別強調(diào)了要加強重點生態(tài)區(qū)的保護和修復，提高生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性的必要性以及開展生態(tài)改善、環(huán)境擴容、碳匯提升等方面效果綜合評估，將裸露地面從揚塵排放源轉(zhuǎn)化為碳和污染物沉降和收集的匯，強化了環(huán)境保護、氣候變化應對和適應協(xié)同。

（二）加強溫室氣體減排與當前生態(tài)環(huán)保管理體系融合的制度創(chuàng)新

一是深化溫室氣體與大氣污染協(xié)同防治體系。大氣污染物與溫室氣體排放同根同源同過程，協(xié)同控制的潛力巨大?！斗桨浮诽岢觥凹哟蟮趸铩]發(fā)性有機物（VOCs）以及溫室氣體協(xié)同減排力度”，明確了協(xié)同治理的對象；研究顯示，相比電力領域，民用、工業(yè)領域通過能源產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的協(xié)同減排潛力更大，在減污降碳背景下，應優(yōu)先實施民用燃料清潔化、并進一步推進工業(yè)燃煤設施及落后產(chǎn)能淘汰[3]。

《方案》聚焦上述重點行業(yè)，提出要提高深度治理與節(jié)能降碳的一體化程度。明確“鋼鐵、水泥、焦化行業(yè)及鍋爐超低排放改造，探索開展大氣污染物與溫室氣體排放協(xié)同控制改造提升工程試點”。這表明，協(xié)同治理技術路徑必須從過去以末端治理為主向源頭管控轉(zhuǎn)變。

二是探索溫室氣體與水、土壤、固體廢物等環(huán)境要素協(xié)同。在水環(huán)境協(xié)同治理方面，要大力推進污水資源化利用，構(gòu)建區(qū)域再生水循環(huán)利用體系，積極探索推廣污水社區(qū)化分類處理和就地回用。

在土壤治理方面，鼓勵綠色低碳修復，并推動植樹造林增加碳匯，研究各類污染地塊等因地制宜規(guī)劃建設新能源項目。

在固廢協(xié)同控制方面，將《關于加快推動工業(yè)資源綜合利用的實施方案》中提出的新增大宗固廢綜合利用率目標57%提升到60%，并以推進生活垃圾焚燒處理能力為重點，加強生活垃圾減量化、資源化和無害化處理，同時加強生活垃圾填埋場垃圾滲濾液、惡臭和甲烷協(xié)同控制。

三是通過生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控和行業(yè)準入優(yōu)化新增產(chǎn)業(yè)。“將雙碳要求納入‘三線一單’分區(qū)管控，建立環(huán)境質(zhì)量與碳目標相協(xié)同的產(chǎn)業(yè)準入及退出清單制度”，全國嚴控、重點地區(qū)嚴禁兩高一低行業(yè)發(fā)展，引導產(chǎn)業(yè)向“專精特新”轉(zhuǎn)型。較《深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)》，進一步強化了“區(qū)域環(huán)境質(zhì)量改善目標對能源和產(chǎn)業(yè)布局的引導作用”。

四是打造減污降碳環(huán)保法規(guī)標準和考核評價體系。法規(guī)是依法治污降碳的基礎，《方案》提出推動將協(xié)同控制溫室氣體排放納入生態(tài)環(huán)境相關法律法規(guī)，特別提出“制定實施《碳排放交易管理暫行條例》”，從部門規(guī)章變成國家法規(guī)，從嚴打擊碳排放交易違反違規(guī)行為；同時提出制訂重點行業(yè)溫室氣體排放標準，將溫室氣體排放限值作為管控行業(yè)的重要手段。

《方案》將溫室氣體排放控制目標完成情況納入生態(tài)環(huán)境相關考核，逐步形成體現(xiàn)減污降碳協(xié)同增效要求的生態(tài)環(huán)境考核體系，有力保障了政策的執(zhí)行。

五是提升能力，建立排放源減污降碳協(xié)同管理體系。說清污染源是環(huán)保工作核心職能?！斗桨浮诽岢霭绰募s要求編制國家溫室氣體排放清單，研究建立污染物與碳排放核查協(xié)同管理制度，實行一體化監(jiān)管執(zhí)法，將大大提升減污降碳協(xié)同管理的數(shù)據(jù)分析和決策支持能力。2020年，我國實現(xiàn)了排污許可證全覆蓋，全國330多萬個固定污染源已全部納入排污許可管理?！斗桨浮芬蟆把芯刻剿鹘y(tǒng)籌排污許可和碳排放管理，銜接減污降碳管理要求”，進一步明確排污許可制作為固定源執(zhí)法監(jiān)管核心的政策定位。

六是研發(fā)應用協(xié)同的工程技術與經(jīng)濟政策。污染治理技術是環(huán)保產(chǎn)業(yè)的核心，在減污降碳背景下，要升級為污碳共治的新技術體系?！斗桨浮防锾岢隽艘訌姕p污降碳協(xié)同增效基礎科學、機理研究和成果轉(zhuǎn)化力度，同時應加快重點領域綠色低碳共性技術示范、制造、系統(tǒng)集成和產(chǎn)業(yè)化。要研發(fā)多污染物系統(tǒng)治理、VOCs源頭替代等技術和裝備，開展碳減排協(xié)同技術創(chuàng)新。在經(jīng)濟政策方面，充分發(fā)揮氣候金融的靈活多樣特點，支持價稅財金政策在散煤替代、建筑節(jié)能、 清潔生產(chǎn)、階梯電價、用水定額、重污染天氣績效分級、綠電交易中的應用。

（三）鼓勵各地與各類排放主體探索示范減污降碳創(chuàng)新模式

一是選取重點區(qū)域和城市，探索環(huán)境氣候經(jīng)濟發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新。《方案》明確了在國家重大戰(zhàn)略區(qū)域、大氣污染防治重點區(qū)域、重點海灣、重點城市群等四類區(qū)域和在國家環(huán)境保護模范城市、“無廢城市”兩類城市中，提出率先探索示范減污降碳模式，實現(xiàn)環(huán)境氣候經(jīng)濟的協(xié)同發(fā)展。其中，大氣污染防治重點區(qū)域因有明確空氣質(zhì)量改善目標、能源結(jié)構(gòu)調(diào)整指標，以及健全的管理機制和法律、規(guī)劃保障，進一步夯實各類管控措施，支撐區(qū)域空氣質(zhì)量達標和碳排放提前達峰。

二是鼓勵產(chǎn)業(yè)園區(qū)與企業(yè)創(chuàng)新減污降碳新工藝。產(chǎn)業(yè)園區(qū)是同行業(yè)或產(chǎn)業(yè)鏈銜接企業(yè)的聚集區(qū)，特征排放類似或相關，在落實國家關于重點地區(qū)禁止新增化工園區(qū)、加大現(xiàn)有園區(qū)治理和集中供熱改造的基礎上，《方案》提出促進園區(qū)能源、水資源、和廢物系統(tǒng)優(yōu)化和梯級利用、綜合循環(huán)利用等，將會獲得顯著的協(xié)同治理收益。針對企業(yè)則不僅考慮實施“雙超雙有高耗能”企業(yè)強制性清潔生產(chǎn)審核，更要支持企業(yè)進一步探索深度減污降碳路徑，打造“雙近零”排放標桿企業(yè)，將帶動全行業(yè)的治理升級。

三是通過綠色生活方式發(fā)動全民減污降碳。首次提出探索建立“碳普惠”公眾參與機制，推動外部收益內(nèi)部化，可有效調(diào)動公眾參與的積極性。并通過多種形式的宣傳教育活動，推廣綠色產(chǎn)品、綠色社區(qū)、綠色包裝、綠色低碳出行等機制和活動，提升公眾減污降碳的主人翁意識。

《方案》系統(tǒng)構(gòu)建了減污降碳協(xié)同增效的目標體系，以及行業(yè)路徑協(xié)同、管理機制協(xié)同和減排模式協(xié)同三個創(chuàng)新領域。

近期，一是應進一步強化能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型對減污降碳的全局作用，以三大區(qū)域煤炭消費總量控制目標為指導，推動能源生產(chǎn)側(cè)低碳化和消費側(cè)電氣化。

二是盡快梳理整合碳評與許可證、標準與法規(guī)、管理與監(jiān)察等針對污染源的協(xié)同管控要求，依法依規(guī)高效治污減碳。

三是繼續(xù)堅持大氣污染防治力度不減。以更高標準，更有效保護人民健康為目標，推動環(huán)境空氣質(zhì)量標準的更新，打好消除重污染天氣、控制臭氧污染及柴油車治理三大攻堅戰(zhàn)。

四是在重點地區(qū)重點行業(yè)實施一批重點減排工程：推動重點區(qū)域電爐短流程占比達到25%，轉(zhuǎn)爐廢鋼利用比提升至20%；發(fā)展綠氫為原料的綠色氮肥工業(yè)；在VOCs治理中加強甲烷與非甲烷總烴的協(xié)同控制；加大占移動源排放總量三分之一的非道路機械的的減污降碳；推廣可再生能源替代散煤的技術路徑和政策；加速畜禽糞污綜合利用率和城市生活垃圾焚燒處理率分別提升至80%和65%。