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全國人大執(zhí)法檢查:消防法實施存在的主要問題

近日,全國人民代表大會常務委員會執(zhí)法檢查組公布了關于檢查《中華人民共和國消防法》實施情況的報告。檢查發(fā)現(xiàn),消防法的法律精神和法律條文還沒有得到完全落實,“大火巨災”“小火亡人”“新領域新業(yè)態(tài)火災”隱患依然存在,消防安全形勢依然嚴峻。

報告中關于消防法實施中存在的主要問題如下:

(一)法律實施的兩個問題

一是歷史欠賬和短板。與經(jīng)濟快速發(fā)展的奇跡相比,與經(jīng)濟社會高質量發(fā)展的要求相比,消防事業(yè)存在不適應、不匹配的問題,薄弱環(huán)節(jié)依然較多。

典型領域:消防設施建設。全國仍有907個縣(市、區(qū))和開發(fā)區(qū)尚未組建消防救援站,全國城市消防站缺建40%以上,市政消火栓欠賬率近15%。農(nóng)村地區(qū)公共消防基礎設施欠賬更為嚴重。山西“十三五”規(guī)劃全省應建消防站259個,實建208個,缺建51個,缺建率20%。四川目前尚有67個縣級行政區(qū)劃和開發(fā)區(qū)沒有建立消防救援站。內(nèi)蒙古按照《城市消防站建設標準》,全區(qū)應建消防救援站302個,目前僅建成148個。

二是新興風險和挑戰(zhàn)。新技術、新材料、新業(yè)態(tài)不斷衍生新風險,電動自行車、新能源汽車,氫能、光伏、鋰電等儲能設施,天然氣泄漏和大型倉儲物流場所等火災爆炸事故呈增長態(tài)勢

典型領域:電動自行車火災。我國電動自行車保有量超過3億輛,產(chǎn)量仍在快速增長,火災風險急劇增加。2021年1月至10月,全國發(fā)生電動自行車及其電池故障引發(fā)的火災共1.4萬余起,死亡41人,受傷157人。其中北京496起,造成13人死亡。電動自行車的維修、改裝、停放、使用等,以及鋰電池的充電、報廢和回收等環(huán)節(jié)管理不規(guī)范,存在非法改裝、入戶充電、過度使用和電池老化等問題,滋生大量安全隱患。特別是由于戶外充電樁不足、充電價格不均等原因,入戶充電問題比較普遍,“人車同屋”導致火災亡人率居高不下。

(二)問題集中的四個方面

一是責任落實不到位與部門協(xié)作不順暢并存

消防法第2條規(guī)定,“按照政府統(tǒng)一領導、部門依法監(jiān)管、單位全面負責、公民積極參與的原則,實行消防安全責任制?!蹦壳埃糠值胤降呢熑温鋵嵰欢ǔ潭壬洗嬖凇吧蠠嶂袦叵吕洹钡膯栴},各部門之間協(xié)作聯(lián)動有待繼續(xù)加強。

1.地方政府領導責任。個別地方新發(fā)展理念樹得不牢,統(tǒng)籌發(fā)展與安全有差距,對消防工作重視不夠、投入不足,公共消防設施建設滯后于經(jīng)濟社會發(fā)展。在產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、招商引資、項目建設中審核把關不嚴,放松消防安全要求。政府消防議事協(xié)調(diào)機構不健全,有的未建立消防安全委員會或聯(lián)席會議制度,有的沒有實體化運轉,協(xié)調(diào)指導、工作督辦作用發(fā)揮不明顯。消防工作考評激勵機制不完善,推動消防安全責任落實的效果有待提升。

2.社會單位主體責任。消防法第16條規(guī)定了各類主體應當履行的7項消防安全職責。部分企業(yè)重效益、輕安全,沒有建立完整的消防安全制度,日常管理不規(guī)范,消防設施故障損壞、疏散通道堵塞和違規(guī)施工、違章作業(yè)等問題較為普遍,滅火應急預案制定不科學、演練不落實。消防安全責任人、管理人等“關鍵少數(shù)”不具備必要的消防安全管理能力,安全自查、隱患自除、責任自負的水平較低,管理不嚴格,造成火災隱患難以及時排除,應急處置能力不足。

3.部門監(jiān)管協(xié)調(diào)聯(lián)動。國家機構改革和職能調(diào)整后,消防救援機構和公安、住建等部門的職責邊界不夠清晰,監(jiān)管合力有待加強。一是公安。消防法第53條規(guī)定,“公安派出所可以負責日常消防監(jiān)督檢查、開展消防宣傳教育”。但各地實際負責范圍差異較大,且僅能依據(jù)治安管理處罰法對謊報火警等5類涉及消防的行政案件進行執(zhí)法,對大部分消防行政處罰案件不具備執(zhí)法主體資格。二是住房和城鄉(xiāng)建設。專業(yè)建設工程的消防審驗和工程管理協(xié)調(diào)機制有待完善,住房和城鄉(xiāng)建設部門和消防救援機構對消防技術服務、單位建筑的日常消防監(jiān)督檢查關系和管理權限不夠明確。三是其他部門。鐵路、港航、民航系統(tǒng)的交通工具和車站、港口碼頭、機場等,消防監(jiān)管范圍尚未明確,對密室逃脫、電競酒店、民宿、校外培訓、儲能電站、電動自行車、經(jīng)營性農(nóng)村自建房等消防安全新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)監(jiān)管職責存在盲區(qū)。

二是城市高風險與鄉(xiāng)村低設防現(xiàn)象并存

城市和鄉(xiāng)村消防工作基礎不同,法律實施面臨的挑戰(zhàn)不同,但在基層消防治理等方面存在相近相通的問題。

1.城市。我國新型城鎮(zhèn)化快速推進,城市人口密集、人員流動頻繁、產(chǎn)業(yè)集聚,高層建筑和大型商業(yè)綜合體多,建筑總量大。部分地區(qū)由于發(fā)展較早,老舊小區(qū)消防設施不足,隱患較多。江蘇有高層建筑約7萬棟,100米以上的近千棟,250米以上14棟,地下建筑約3億平方米。上海和北京地鐵運營總里程都超過700公里。同時,公共消防基礎設施建設與城市發(fā)展不相適應,火災防控難度高,一旦發(fā)生火災損失巨大。

2.農(nóng)村。消防法第30條明確加強農(nóng)村消防工作,加強公共消防設施建設。當前,農(nóng)村公共消防服務供給不足,消防力量薄弱,建筑耐火等級低、消防基礎設施標準低,特別是農(nóng)村自建房缺少必要的消防設施、防火間距不足,火災發(fā)生頻率較高。部分歷史文化名村的消防設施嚴重不足。2016年至2020年,農(nóng)村地區(qū)發(fā)生火災占比從45.6%升至51.7%。今年截至10月,農(nóng)村發(fā)生火災30.5萬起,占總數(shù)的54.4%,遠高于城鎮(zhèn)。

3.基層。鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的職能部門和村委會、居委會等群眾性自治組織的作用還沒有充分發(fā)揮出來。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道未設置專門的消防職能部門,部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道消防安全委員會形同虛設,一些小單位小場所存在失控漏管現(xiàn)象。消防法第32條要求開展群眾性的消防工作。部分村委會、居委會沒有將群眾性消防納入工作任務,未全面履行防火安全檢查和消防宣傳教育、建立志愿消防隊等職責。個別地區(qū)基層消防安全網(wǎng)格組織弱化、虛化,存在“虛掛空轉”現(xiàn)象,尚未有機融入基層社會治理體系,火災防控“最后一公里”有待完全打通。

三是消防意識薄弱與消防知識缺乏并存

消防法第6條明確規(guī)定各級人民政府和機關團體、企事業(yè)等單位的消防宣傳教育職責。當前,消防宣傳教育培訓的實際效果還有差距,對重點人群教育培訓的覆蓋面不廣、針對性不強,長效機制有待健全,“小火亡人”事故仍有發(fā)生。

1.突出表現(xiàn)。在隨機抽查和實地暗訪中發(fā)現(xiàn)的問題,主要集中在消防安全意識和自防自救能力上。例如:部分單位存在安全出口處安裝電子鎖、疏散通道上設置障礙物、防火卷簾下方設置障礙物、安全出口的門不能正常開啟、消防控制室值班人員對自動消防設施操作不熟悉等問題。

2.消防意識。個別單位對消防工作還存在麻痹和僥幸心理,火災公眾責任險參保率較低,對火災隱患熟視無睹,甚至對消防安全檢查有抵觸情緒,對存在的消防隱患整改態(tài)度消極。據(jù)統(tǒng)計,80%以上重特大火災事故是由于人為因素所致。居民小區(qū)違章停車堵塞消防車通道、應急照明設施損壞、電動自行車進樓入戶和“飛線”充電等現(xiàn)象時有發(fā)生。今年上半年,上海市人大代表聯(lián)系社區(qū)征求有關城市運行安全的511條意見中,反映占用消防車通道和應急通道兩個問題的共151條,占比近30%。

3.消防知識。公民消防安全常識知曉率總體偏低,普遍不會使用滅火器具,不會撲救初起火災,對逃生自救技能運用比較生疏。消防法第17條規(guī)定,消防安全重點單位應當定期組織消防安全培訓和消防演練。目前,社會單位對消防安全宣傳教育投入不足,應急演練不多,參與人數(shù)較少。主要防火責任人缺少處置初起火災的知識和技能,消防安全培訓簡單化,宣傳工作不到位、不扎實。部分企事業(yè)單位工作人員不會使用滅火器、不會引導疏散逃生。

四是消防力量不足與職業(yè)保障不夠并存

消防法第3章“消防組織”和第4章“滅火救援”,重點對消防救援隊伍進行了規(guī)范,明確國家綜合性消防救援隊、專職消防隊應當充分發(fā)揮火災撲救和應急救援專業(yè)力量的骨干作用,明確加強消防技術人才培養(yǎng)。當前,消防隊伍建設有待進一步增強。

1.“人少事多”矛盾突出。國家綜合性消防救援隊伍編制員額19萬人,僅占全國人口的萬分之1.37,遠低于發(fā)達國家平均水平,與發(fā)展中國家相比也有較大差距。全國已建成并投入使用的消防站中還有631個沒有編制、2837個達不到最低人員編配標準。改制轉隸后,消防救援隊伍的職責拓展為“全災種、大應急”,廣泛承擔火災爆炸、洪澇災害、地震、泥石流等救援任務,但隊伍數(shù)量沒有明顯增加,一線指戰(zhàn)員人均參加滅火救援任務同比增加近30%。

2.職業(yè)保障亟待加強。國家綜合性消防救援隊伍的身份屬性、撫恤優(yōu)待、退出機制等有待完善,職業(yè)吸引力不強。專職消防員普遍存在待遇保障力度不足、職業(yè)認同感低、職業(yè)發(fā)展空間受限、人員流失量大等問題,特別是一些地方采用勞務派遣等方式招用專職消防員,導致“同工不同酬”,招不來、留不住、更替頻繁等問題。2020年,國家面向高校應屆畢業(yè)生計劃招錄消防干部3000名,實際招錄852名,計劃完成率僅26.7%。去年,青海開展了首批面向社會公開招聘政府專職消防隊員工作,按計劃招滿的424人中,目前已陸續(xù)退出99人,占招錄計劃的23.3%。

3.消防專業(yè)人才缺乏。消防法第35條要求,加強消防技術人才培養(yǎng)。消防執(zhí)法、監(jiān)督檢查和火災事故調(diào)查都是政策性、技術性、專業(yè)性很強的工作,即使在消防救援機構內(nèi)部,也需要專業(yè)人員經(jīng)過專門學習和長期實踐才能滿足實戰(zhàn)需要。各地各部門普遍反映,消防技術力量薄弱,缺少專業(yè)機構和專業(yè)人才。消防審驗機構和人員不足,一些地方行業(yè)主管部門只能依托第三方機構協(xié)助開展審驗工作。