汪明：第一次全國(guó)自然災(zāi)害綜合風(fēng)險(xiǎn)普查技術(shù)體系與進(jìn)展
普查的意義與目的
第一次全國(guó)自然災(zāi)害綜合風(fēng)險(xiǎn)普查工作是基于我國(guó)的基本國(guó)情而定的。我國(guó)是世界上自然災(zāi)害最為嚴(yán)重的國(guó)家之一，具有災(zāi)害種類多、分布地域廣、發(fā)生頻率高、造成損失重等特征。從全球視角來(lái)看，我國(guó)百萬(wàn)人口因?yàn)?zāi)死亡數(shù)在全球排在中等位置，因?yàn)?zāi)直接經(jīng)濟(jì)損失GDP占比在全球排名較差。中國(guó)的自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)和減災(zāi)能力在全球處于中等水平。因?yàn)?zāi)死亡人口風(fēng)險(xiǎn)（年期望值）突出。這些其實(shí)與我們國(guó)家的國(guó)際地位是相稱的，所以也是十分有必要加強(qiáng)力度從而減輕災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的。
從國(guó)際減災(zāi)走過(guò)的30年來(lái)看，已逐漸形成了由關(guān)注災(zāi)本身到關(guān)注風(fēng)險(xiǎn)的視角轉(zhuǎn)變。同時(shí)，對(duì)于社會(huì)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展來(lái)說(shuō)，經(jīng)歷了從脆弱性向韌性再向可持續(xù)性逐漸轉(zhuǎn)變的過(guò)程，這都是再實(shí)踐理論中不斷探索出的一條路徑。
而用風(fēng)險(xiǎn)來(lái)指引可持續(xù)發(fā)展，首要任務(wù)是要正確評(píng)估和理解風(fēng)險(xiǎn)，特別是不同尺度下的多災(zāi)種綜合風(fēng)險(xiǎn)及其影響因素和機(jī)制。災(zāi)害綜合風(fēng)險(xiǎn)普查為此提供了前所未有的機(jī)遇和基礎(chǔ)性工作。并且在以往的工作當(dāng)中，我們也能看到自然致災(zāi)因子信息相對(duì)分散，歷史自然災(zāi)害信息不全面、空間分布模糊，自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、自然災(zāi)害自然致災(zāi)因子信息相對(duì)分散，隱患調(diào)查欠缺，防災(zāi)減災(zāi)抗災(zāi)救災(zāi)能力不明等現(xiàn)實(shí)困境與問(wèn)題。所以為了解決這些問(wèn)題，我們就要摸清全國(guó)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)隱患底數(shù)、查明重點(diǎn)區(qū)域抗災(zāi)減災(zāi)能力、客觀的認(rèn)識(shí)全國(guó)和各地區(qū)災(zāi)害綜合風(fēng)險(xiǎn)水平，這就是該項(xiàng)普查的目的和意義所在。
此次普查工作設(shè)計(jì)的理論基礎(chǔ)是災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)系統(tǒng)理論。該理論涉及整個(gè)風(fēng)險(xiǎn)系統(tǒng)的方方面面，可以把它細(xì)分為致災(zāi)孕災(zāi)系統(tǒng)、承載系統(tǒng)以及防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)系統(tǒng)。致災(zāi)孕災(zāi)系統(tǒng)主要是針對(duì)各種自然災(zāi)害本身一些因素的調(diào)查。第二部分是承載系統(tǒng)，包括例如基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施生產(chǎn)系統(tǒng)等等，都是作為承載系統(tǒng)來(lái)進(jìn)行調(diào)查的。那么在這之外我們也要關(guān)注防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)系統(tǒng)，特別是一些工程性的和非工程措施等。在這個(gè)基礎(chǔ)之上，我們形成了對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)和損失的調(diào)查與評(píng)估。
具體而言，首先我們要摸清全國(guó)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)隱患五個(gè)方面的底數(shù)，包括致災(zāi)孕災(zāi)底數(shù)、承災(zāi)體底數(shù)、歷史災(zāi)害底數(shù)、減災(zāi)能力底數(shù)以及重點(diǎn)隱患底數(shù)。致災(zāi)孕災(zāi)的底數(shù)是按災(zāi)害的種類來(lái)標(biāo)識(shí)的；承載體的底數(shù)是按承載體的類型展開(kāi)的調(diào)查；歷史災(zāi)害底數(shù)是按照災(zāi)種來(lái)調(diào)查，也就是把過(guò)去發(fā)生的各種災(zāi)害類型的歷史底數(shù)都調(diào)查清楚；減災(zāi)能力底數(shù)的調(diào)查是針對(duì)各級(jí)政府、基層社區(qū)、居民還有企業(yè)展開(kāi)的；最后一個(gè)方面重點(diǎn)隱患調(diào)查就是把自然災(zāi)害可能會(huì)影響到經(jīng)濟(jì)社會(huì)的存在的一些隱患、隱患點(diǎn)以及隱患區(qū)域等情況調(diào)查清楚。
第二個(gè)方面是要查明重點(diǎn)區(qū)域抗災(zāi)減災(zāi)能力，主要包括三個(gè)方面，一是從政府人、財(cái)、物的角度，來(lái)調(diào)查政府對(duì)抗抵御災(zāi)害的能力資源的問(wèn)題。二是從社會(huì)能力的角度，了解社會(huì)應(yīng)急響應(yīng)的應(yīng)急力量，還有企業(yè)里面可以承擔(dān)這種應(yīng)急響應(yīng)、應(yīng)急救助等相關(guān)的社會(huì)責(zé)任能力。最后一個(gè)就是基層的能力，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)以及家庭三方面的抗災(zāi)減災(zāi)能力。從這三個(gè)方面進(jìn)行調(diào)查，最后形成不同地區(qū)各級(jí)政府各地方的綜合減災(zāi)能力的評(píng)估結(jié)果。
最后就是要客觀認(rèn)識(shí)災(zāi)害綜合風(fēng)險(xiǎn)水平，風(fēng)險(xiǎn)都是要從它的高低大小、發(fā)展趨勢(shì)等與周邊的行政單元或者是地區(qū)進(jìn)行相對(duì)比較，了解各地區(qū)處在一個(gè)什么樣的水平，最后還存在一個(gè)空間格局的問(wèn)題。
普查的總體技術(shù)體系 第一次全國(guó)自然災(zāi)害綜合風(fēng)險(xiǎn)普查整個(gè)的技術(shù)體系是按照調(diào)查、評(píng)估以及區(qū)劃三大塊來(lái)設(shè)計(jì)的。第一部分調(diào)查是對(duì)自然災(zāi)害綜合風(fēng)險(xiǎn)各要素的調(diào)查，包括各主要自然致災(zāi)因子、承災(zāi)體、孕災(zāi)環(huán)境、歷史災(zāi)害災(zāi)情、減災(zāi)能力、災(zāi)害隱患調(diào)查等六個(gè)方面。調(diào)查是整個(gè)工作的基礎(chǔ)，那么第二部分評(píng)估是在調(diào)查數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上進(jìn)行的，包括主要自然災(zāi)害（單災(zāi)種）與區(qū)域自然災(zāi)害綜合（多災(zāi)種）風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估兩部分。最后的區(qū)劃是在評(píng)估的基礎(chǔ)上，從自然災(zāi)害防治的角度進(jìn)行區(qū)域劃分，包括在區(qū)域自然災(zāi)害綜合風(fēng)險(xiǎn)區(qū)劃、單災(zāi)種與自然災(zāi)害（多災(zāi)種）綜合防治區(qū)劃三部分。也就是進(jìn)一步從自然災(zāi)害防治的角度，或者說(shuō)治理的角度以及風(fēng)險(xiǎn)防范的角度來(lái)看，對(duì)一個(gè)區(qū)域范圍而言自然災(zāi)害怎么樣進(jìn)行區(qū)域的劃分，以方便或更好地服務(wù)于我們經(jīng)濟(jì)社會(huì)的功能區(qū)劃和防治投入的布局。
技術(shù)規(guī)范是開(kāi)展調(diào)查、評(píng)估和區(qū)劃的準(zhǔn)繩。技術(shù)規(guī)范（含導(dǎo)則、指南、規(guī)程、要求等）針對(duì)普查各項(xiàng)任務(wù)，從技術(shù)實(shí)施上進(jìn)行可操作性的規(guī)定，明確了普查各項(xiàng)任務(wù)所使用的調(diào)查指標(biāo)與方法、評(píng)估指標(biāo)與方法、區(qū)劃指標(biāo)、技術(shù)與方法等，普查在技術(shù)規(guī)范的約束下開(kāi)展，規(guī)范貫穿普查工作的始終。
實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)任務(wù)及其技術(shù)要求的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)是普查的難點(diǎn)。當(dāng)然經(jīng)過(guò)這一兩年的磨合，也有了很多很好的經(jīng)驗(yàn)積累。根據(jù)《國(guó)務(wù)院第一次全國(guó)自然災(zāi)害綜合風(fēng)險(xiǎn)普查實(shí)施方案》，各涉災(zāi)行業(yè)部門(mén)，中央、省、市縣各級(jí)政府和有關(guān)單位承擔(dān)了相應(yīng)的普查任務(wù)。在國(guó)務(wù)院第一次自然災(zāi)害綜合風(fēng)險(xiǎn)普查領(lǐng)導(dǎo)小組的統(tǒng)一部署下，省、市、縣各級(jí)人民政府在涉災(zāi)行業(yè)的技術(shù)支撐下，條塊結(jié)合，統(tǒng)籌做好各項(xiàng)任務(wù)的實(shí)施、技術(shù)規(guī)范的使用、數(shù)據(jù)、評(píng)估、區(qū)劃成果的匯交和質(zhì)量控制等對(duì)普查工作的順利開(kāi)展至關(guān)重要。
總體而言，在技術(shù)體系里首先要厘清調(diào)查與評(píng)估之間的關(guān)系。調(diào)查更多的是支撐減災(zāi)能力評(píng)估的基礎(chǔ)；隱患調(diào)查是形成重點(diǎn)隱患評(píng)估的有效依據(jù)；致災(zāi)因子調(diào)查最終將支撐單災(zāi)種危險(xiǎn)性評(píng)估的內(nèi)容；歷史災(zāi)害調(diào)查主要是年度自然災(zāi)害評(píng)估；承災(zāi)體調(diào)查包括了承災(zāi)體脆弱性評(píng)估和承災(zāi)體暴露度評(píng)估兩部分內(nèi)容。其次也要處理好主要自然災(zāi)害（單災(zāi)種）評(píng)估與區(qū)域自然災(zāi)害綜合評(píng)估間的關(guān)系，在整個(gè)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中最終形成單災(zāi)種評(píng)估與區(qū)域綜合風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。與此同時(shí)也要處理好中央與地方的關(guān)系。因?yàn)樵谥醒氩块T(mén)要形成全國(guó)尺度的整體調(diào)查評(píng)估工作，那么省級(jí)部門(mén)要進(jìn)行省、市、縣三個(gè)尺度的評(píng)估與區(qū)劃工作，在此基礎(chǔ)上如何進(jìn)行中央和省的一個(gè)協(xié)同，來(lái)進(jìn)行全國(guó)尺度、省級(jí)尺度以及市縣尺度的評(píng)估工作，形成完整的評(píng)估成果，這其中最重要的是要做好相互之間的協(xié)調(diào)與溝通。
整個(gè)工作技術(shù)體系的綜合性是其核心特征。首先，這是有史以來(lái)我國(guó)第一次真正意義上開(kāi)展大型的自然災(zāi)害綜合普查工作，把風(fēng)險(xiǎn)的所有要素放在一起來(lái)進(jìn)行綜合調(diào)查，這也將是一項(xiàng)前所未有的風(fēng)險(xiǎn)普查工作。第二是涉及多災(zāi)種的綜合，包括地震地質(zhì)災(zāi)害、氣象水文災(zāi)害、森林草原災(zāi)害以及次生衍生災(zāi)害等多項(xiàng)內(nèi)容。第三是多尺度的綜合，既有行政單元尺度，也考慮流域、地理分區(qū)等尺度的綜合。第四，隱患調(diào)查的綜合，既有單災(zāi)種隱患的調(diào)查，也有高發(fā)群發(fā)鏈發(fā)隱患的調(diào)查、綜合致災(zāi)隱患的調(diào)查以及承災(zāi)體隱患的調(diào)查等。另外也有技術(shù)手段的綜合，有更多新的技術(shù)運(yùn)用在了此次普查工作中，體現(xiàn)了技術(shù)手段的綜合性。最后的成果也是綜合的，例如數(shù)據(jù)庫(kù)、專題地圖、技術(shù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)以及平臺(tái)系統(tǒng)等等，所以整個(gè)普查的技術(shù)體系里最核心的一個(gè)特點(diǎn)就是其綜合性的體現(xiàn)。
除此之外，此次普查的總體技術(shù)體系有幾個(gè)“第一次”值得大家關(guān)注。首先這一次要第一次基于空間信息的要素調(diào)查實(shí)現(xiàn)信息全面空間化；第二，要第一次對(duì)主要?dú)v史災(zāi)害進(jìn)行追溯調(diào)查進(jìn)而形成歷史災(zāi)害庫(kù)；第三，第一次形成全國(guó)覆蓋的城鄉(xiāng)房屋建筑的主動(dòng)調(diào)查；第四，進(jìn)行各級(jí)各類第一次的減災(zāi)資源能力調(diào)查與評(píng)估；最后，第一次全面綜合開(kāi)展隱患和風(fēng)險(xiǎn)的綜合評(píng)估工作。下面將簡(jiǎn)單介紹一下關(guān)于此次普查的進(jìn)展與成果應(yīng)用情況。
普查的進(jìn)展與成果應(yīng)用
此次普查從2019年起開(kāi)始做試點(diǎn)調(diào)查，目前已經(jīng)完成了兩個(gè)地區(qū)的相關(guān)工作，也很好地檢驗(yàn)了我們技術(shù)規(guī)范的科學(xué)性與合理性。自今年7月起正式啟動(dòng)了全國(guó)范圍的調(diào)查工作，在所有縣開(kāi)展數(shù)據(jù)調(diào)查。同時(shí)我們也啟動(dòng)了全國(guó)122個(gè)試點(diǎn)地區(qū)的評(píng)估與區(qū)劃工作，在今年的年底將會(huì)完成全國(guó)試點(diǎn)的評(píng)估與區(qū)劃，并且在今年年底也會(huì)基本完成全國(guó)所有地區(qū)的調(diào)查工作。明年計(jì)劃進(jìn)一步把全國(guó)所有地區(qū)的評(píng)估與區(qū)劃工作完成，在明年年底形成最終的成果總結(jié)。整個(gè)第一次全國(guó)的自然災(zāi)害綜合風(fēng)險(xiǎn)普查工作，將計(jì)劃在明年的年底全部完成。
從目前普查成果來(lái)說(shuō)，我們做了一些示意圖的展示，比如說(shuō)圍繞嵐山區(qū)做的鄉(xiāng)鎮(zhèn)減災(zāi)能力的評(píng)估，從它的災(zāi)害管理能力、備戰(zhàn)能力、自救能力、轉(zhuǎn)移能力等方面評(píng)估該地區(qū)的減災(zāi)能力以及距離目標(biāo)值的距離。還有例如針對(duì)北京市房山區(qū)自然災(zāi)害承災(zāi)體隱患綜合評(píng)估的調(diào)查，反映出哪些地方可能存在高隱患區(qū)域，哪些地方有需要關(guān)注的重點(diǎn)隱患點(diǎn)等，都可以在圖上表達(dá)出來(lái)。還有房屋建筑的綜合風(fēng)險(xiǎn)圖，以房屋建筑為視角看各地方風(fēng)險(xiǎn)的高低大小。那么同時(shí)也可以從宏觀的角度，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為尺度看不同地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)的綜合風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)水平以及它所占的比例。這里同時(shí)以房山為例展示了一個(gè)自然災(zāi)害綜合防治的區(qū)劃的一個(gè)處理結(jié)果。
最后和大家簡(jiǎn)單分享一下此次普查成果的應(yīng)用。首先還是為提高各級(jí)自然災(zāi)害防治能力提供了科學(xué)的依據(jù)，包括主要自然災(zāi)害種類、空間范圍、災(zāi)情大小、風(fēng)險(xiǎn)水平等重要的自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)信息；二是支撐了重大自然災(zāi)害應(yīng)急響應(yīng)，提供了自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)隱患的本底數(shù)據(jù)、減災(zāi)資源儲(chǔ)備狀況及人財(cái)物的可調(diào)配情況，支撐著應(yīng)急指揮、應(yīng)急救援、物資調(diào)配、應(yīng)急評(píng)估等多項(xiàng)工作；三是為布局常態(tài)化和非常態(tài)化自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警、應(yīng)急預(yù)案制訂與管理、主要自然災(zāi)害防御等組織協(xié)調(diào)提供決策依據(jù)；四是支撐社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的區(qū)域布局和功能區(qū)劃。支撐重大工程項(xiàng)目建設(shè)和重點(diǎn)自然災(zāi)害防治工程建設(shè)布局，制定合理避讓、有效防治、風(fēng)險(xiǎn)防控的對(duì)策和措施；五是支撐圍繞自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的科技創(chuàng)新。推動(dòng)社會(huì)力量參與自然災(zāi)害綜合防治，探索設(shè)計(jì)形式多樣的自然災(zāi)害保險(xiǎn)和相關(guān)金融產(chǎn)品，切實(shí)為人民生命財(cái)產(chǎn)安全提供有效的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防范保障。