孫宏濤 郭瑩瑩

    環(huán)境污染具有影響范圍廣，持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)，危害性大等特點(diǎn)，一旦發(fā)生，極易引起社會(huì)恐慌。近年來(lái)，環(huán)境污染事故頻發(fā)，這使得政府部門(mén)、生產(chǎn)企業(yè)、社會(huì)大眾對(duì)環(huán)境問(wèn)題十分關(guān)注，如何避免污染發(fā)生、如何解決環(huán)境污染事故發(fā)生后的救濟(jì)問(wèn)題一度成為社會(huì)焦點(diǎn)問(wèn)題。環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)在環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)的分散以及污染事件發(fā)生后的救濟(jì)等方面發(fā)揮了巨大的作用。我國(guó)的環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度起步時(shí)間晚，發(fā)展較慢。對(duì)此，本文就美國(guó)環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的發(fā)展歷程作出闡述，欲以此為借鑒，試圖揭示該制度在我國(guó)的發(fā)展困境和解決方案。

　　一、環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度概述

　　工業(yè)革命后，以石油、煤炭為主要能源的工業(yè)體系在美國(guó)建立并快速發(fā)展。借此，美國(guó)于19世紀(jì)末成為首屈一指的世界強(qiáng)國(guó)。工業(yè)的快速發(fā)展提升了美國(guó)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和國(guó)際地位，但隨之而來(lái)的還有環(huán)境污染問(wèn)題。石油、煤炭的開(kāi)采和使用對(duì)大氣、土壤、河流等生態(tài)環(huán)境造成了巨大的破壞，也對(duì)人們的健康產(chǎn)生了威脅。人們對(duì)此紛紛提出控訴，要求企業(yè)對(duì)其污染行為進(jìn)行損害賠償。這對(duì)企業(yè)財(cái)務(wù)提出巨大挑戰(zhàn)，許多企業(yè)因此破產(chǎn)。為了維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，發(fā)揮政府在公共領(lǐng)域的管理職能，當(dāng)企業(yè)不能為自己的行為買(mǎi)單時(shí)，政府被迫成為了此類(lèi)事件責(zé)任的最后承擔(dān)者。但是政府用納稅人繳納的稅款為企業(yè)的違法行為買(mǎi)單的行為難免引起社會(huì)非議。此外，污染事故的頻發(fā)對(duì)政府財(cái)政而言也是一個(gè)不小的挑戰(zhàn)。在此背景下，環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)應(yīng)運(yùn)而生。

　　環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)是投保人（被保險(xiǎn)人或環(huán)境侵權(quán)人）與保險(xiǎn)人之間簽訂的，約定在保險(xiǎn)人承保的環(huán)境侵權(quán)損害事實(shí)發(fā)生時(shí)，由保險(xiǎn)人向受害人支付保險(xiǎn)金（損害賠償金）的責(zé)任保險(xiǎn)。該保險(xiǎn)制度有效解決了環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)的分散以及污染事件發(fā)生后的救濟(jì)等問(wèn)題。該制度運(yùn)行后，單一企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)得以分散，企業(yè)的賠償負(fù)擔(dān)減輕，這意味著企業(yè)投入運(yùn)營(yíng)的流動(dòng)資金增加，企業(yè)活力增強(qiáng)。此外，該制度的引入為受害者提供了更有效的保護(hù)。在此之前各項(xiàng)法律法規(guī)的出臺(tái)大多注重于法律關(guān)系的理清和法律責(zé)任的承擔(dān)，但確定賠償責(zé)任人之后的執(zhí)行問(wèn)題仍然無(wú)法得以解決。該制度將償付能力較強(qiáng)的保險(xiǎn)公司帶入此類(lèi)糾紛，保證了受害人能夠得到及時(shí)且有效的賠償，減輕了政府財(cái)政壓力，維護(hù)了社會(huì)穩(wěn)定。

　　二、美國(guó)環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的特征

　　1.完善的立法是環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度產(chǎn)生的助推劑

　　20世紀(jì)60年代，美國(guó)的環(huán)境污染問(wèn)題并不突出，環(huán)境污染責(zé)任險(xiǎn)被囊括于公眾責(zé)任險(xiǎn)之中，承保范圍僅限于突發(fā)、意外型環(huán)境污染事故。隨著工業(yè)革命的開(kāi)展，石油、煤炭等高污染資源的大范圍使用，環(huán)境污染問(wèn)題日益嚴(yán)峻。在社會(huì)公眾的呼吁下，美國(guó)立法者相繼頒布多部與環(huán)境保護(hù)相關(guān)的法律。1969年，美國(guó)推出了第一部環(huán)保法《國(guó)家環(huán)境政策法》，這是美國(guó)環(huán)境立法領(lǐng)域內(nèi)的基本法。此后，又相繼推出了《資源保全與恢復(fù)法》、《綜合環(huán)境反應(yīng)、賠償和責(zé)任法》、《防止污染法》等眾多法律。此類(lèi)法律將環(huán)境污染所需承擔(dān)的責(zé)任定性為無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任，即被侵權(quán)人在舉證時(shí)，僅需證明某企業(yè)作出了環(huán)境污染行為，其受到了損害，且兩者間具有法律上的因果關(guān)系，而不需證明該企業(yè)對(duì)該行為以及結(jié)果的發(fā)生存在主觀(guān)過(guò)錯(cuò)，這一規(guī)定大大降低了被侵權(quán)人的舉證責(zé)任，增加了企業(yè)的敗訴風(fēng)險(xiǎn)。此外，立法者為了維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，要求企業(yè)為其生產(chǎn)行為可能引起的環(huán)境污染提供財(cái)力證明，以保證其有能力承擔(dān)環(huán)境污染的后果。這促使了美國(guó)環(huán)境保險(xiǎn)市場(chǎng)的興起并逐漸擴(kuò)大。自1979年開(kāi)始，美國(guó)一些保險(xiǎn)公司開(kāi)始推出環(huán)境保險(xiǎn)單，到1984年，美國(guó)已經(jīng)有超過(guò)50 多家保險(xiǎn)公司提供環(huán)境類(lèi)相關(guān)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。

　　2.承保范圍由小及大，漸進(jìn)性環(huán)境污染被囊括在內(nèi)

　　20世紀(jì)80年代之前，美國(guó)公眾責(zé)任險(xiǎn)的承保范圍僅限于突發(fā)性的環(huán)境污染事故，漸進(jìn)性的環(huán)境污染被排除在承保范圍之外。原因在于突發(fā)性的環(huán)境污染事故在保險(xiǎn)責(zé)任的確定等方面的認(rèn)定較為簡(jiǎn)便，而漸進(jìn)性環(huán)境污染由于時(shí)間長(zhǎng)、影響因素眾多，在保險(xiǎn)責(zé)任等方面的認(rèn)定較為困難，且將漸進(jìn)性的環(huán)境污染排除在外將大幅度減輕保險(xiǎn)公司的賠付壓力。1983年，美國(guó)新澤西州的杰克遜鎮(zhèn)法院發(fā)生的一起環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的案件以司法判例的形式擴(kuò)大了公眾責(zé)任險(xiǎn)的承保范圍，進(jìn)而成為美國(guó)環(huán)境保險(xiǎn)領(lǐng)域的標(biāo)志性判例。在這個(gè)案例中，法官對(duì)相關(guān)詞語(yǔ)做了擴(kuò)張解釋?zhuān)ü僬J(rèn)為“突發(fā)”不僅僅只是保險(xiǎn)公司所認(rèn)為的一瞬間或者能夠及時(shí)當(dāng)場(chǎng)鑒定的，造成損害的過(guò)程可能是漸進(jìn)的、持續(xù)的，但被保險(xiǎn)人需承擔(dān)的損害賠償責(zé)任對(duì)其本身來(lái)說(shuō)具有突然性和意外性，于此，漸進(jìn)性的環(huán)境污染事故進(jìn)入了承保范圍。由此一來(lái)，保險(xiǎn)事故頻發(fā)、賠償數(shù)額擴(kuò)大使得保險(xiǎn)公司的經(jīng)營(yíng)舉步維艱。為了降低賠付成本，保險(xiǎn)公司將環(huán)境險(xiǎn)移出公眾責(zé)任險(xiǎn)的保險(xiǎn)范疇，并新增環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)，相關(guān)企業(yè)若想防范環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)，必須單獨(dú)購(gòu)買(mǎi)環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)。此后，環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)脫離公眾責(zé)任險(xiǎn)而登上美國(guó)保險(xiǎn)舞臺(tái)。

　　3.環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度運(yùn)行機(jī)制靈活，較好適用市場(chǎng)需求

　　美國(guó)環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的種類(lèi)能夠較好地適應(yīng)市場(chǎng)需求。美國(guó)市場(chǎng)上的環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)主要分為環(huán)境損害責(zé)任保險(xiǎn)和自有場(chǎng)地治理責(zé)任保險(xiǎn)。前者，保險(xiǎn)公司需在被保險(xiǎn)人因其污染行為對(duì)他人的人身財(cái)產(chǎn)造成損害而承擔(dān)賠償責(zé)任時(shí)支付保險(xiǎn)金；而后者，保險(xiǎn)公司僅在被保險(xiǎn)人因其環(huán)境污染行為對(duì)自有場(chǎng)地造成損失情況下承擔(dān)保險(xiǎn)責(zé)任。

　　美國(guó)環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)主要為強(qiáng)制性購(gòu)買(mǎi)。政府規(guī)定，特定企業(yè)開(kāi)展特定業(yè)務(wù)必須購(gòu)買(mǎi)環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)，以降低出現(xiàn)環(huán)境污染行為給社會(huì)造成的損害。例如，20世紀(jì)60年代起，美國(guó)就針對(duì)有毒物資和廢棄物的處理企業(yè)推行強(qiáng)制環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)。此外，美國(guó)規(guī)定工程的承包商、分包商和咨詢(xún)?cè)O(shè)計(jì)者都需要投保相應(yīng)的環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)，才能取得工程合同，由此可見(jiàn)美國(guó)政府對(duì)環(huán)境治理的重視程度。即使美國(guó)法律對(duì)企業(yè)開(kāi)展部分經(jīng)營(yíng)活動(dòng)未要求強(qiáng)制購(gòu)買(mǎi)保險(xiǎn)，由于美國(guó)環(huán)境立法的完善以及懲罰的嚴(yán)厲性，企業(yè)也會(huì)主動(dòng)前往保險(xiǎn)公司購(gòu)買(mǎi)保險(xiǎn)，以此降低企業(yè)的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。

　　三、美國(guó)環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)對(duì)我國(guó)的啟示與借鑒

　　1.完善立法，在法律層面明確環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度的地位

　　我國(guó)在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的法律體系尚不健全。目前，在法律層面，我國(guó)僅有《環(huán)境保護(hù)法》、《海洋環(huán)境保護(hù)法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》以及《侵權(quán)責(zé)任法》、《民事訴訟法》的部分條款對(duì)該問(wèn)題作出規(guī)制，直接涉及環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的條款大多出現(xiàn)在法規(guī)規(guī)章，例如《環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)條款》以及2018年5月通過(guò)的《環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)管理辦法（草案）》。而眾所周知的是，法規(guī)規(guī)章的效力等級(jí)遠(yuǎn)不及法律。對(duì)此，我國(guó)應(yīng)借鑒美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)做法，以完善的法治體系促進(jìn)環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度的發(fā)展。筆者認(rèn)為，立法的完善不僅意味著權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)環(huán)境保護(hù)問(wèn)題的重視，也意味著企業(yè)在發(fā)展生產(chǎn)的同時(shí)受到更多環(huán)保方面的制約，這將倒逼其重視環(huán)境污染的問(wèn)題，促進(jìn)我國(guó)環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)市場(chǎng)的發(fā)展。

　　2.逐步擴(kuò)大承保范圍

　　由美國(guó)保險(xiǎn)市場(chǎng)的發(fā)展歷程可獲知，由于漸進(jìn)性環(huán)境污染時(shí)間長(zhǎng)，影響因素多，污染行為與侵害結(jié)果之間的因果關(guān)系證明難度較大，保費(fèi)計(jì)算相對(duì)困難，故在環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)運(yùn)行初期，少有保險(xiǎn)公司將其納入承保范圍。但不可否認(rèn)的是，漸進(jìn)性環(huán)境污染對(duì)生態(tài)環(huán)境的破壞程度不亞于突發(fā)性環(huán)保事故，相反，其后果可能更為嚴(yán)重。據(jù)此，我國(guó)保險(xiǎn)行業(yè)應(yīng)不斷積累經(jīng)驗(yàn)，提高定價(jià)技術(shù)，合理借鑒外國(guó)優(yōu)秀保險(xiǎn)產(chǎn)品，逐漸把“漸進(jìn)性”的污染事故納入承保范圍。

　　3.采取強(qiáng)制與自愿相結(jié)合的投保制度

　　隨著環(huán)境污染愈發(fā)頻繁，立法者、管理者逐步認(rèn)識(shí)到自愿投保尚不足以規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，故而開(kāi)始重視環(huán)境污染強(qiáng)制保險(xiǎn)的推廣。2018年生態(tài)環(huán)境部審議并原則通過(guò)《環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)管理辦法（草案）》，草案明確了“在中華人民共和國(guó)境內(nèi)從事環(huán)境高風(fēng)險(xiǎn)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的企業(yè)事業(yè)單位或其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者應(yīng)該投保環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任險(xiǎn)”?？傮w而言，這是立法上的進(jìn)步，但我們應(yīng)認(rèn)識(shí)到，環(huán)境污染是否發(fā)生，不僅與經(jīng)營(yíng)活動(dòng)密不可分，與企業(yè)所在地的環(huán)境承受能力、當(dāng)?shù)靥幚韽U棄物技術(shù)水平等其他因素也有很大關(guān)聯(lián)?，F(xiàn)有法律法規(guī)對(duì)于需要投保環(huán)境污染強(qiáng)制保險(xiǎn)的考慮因素尚不全面，我國(guó)應(yīng)借鑒美國(guó)等其他發(fā)達(dá)國(guó)家，更全面地考慮影響環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)的相關(guān)因素，并通過(guò)立法加以規(guī)制。

　　4.增設(shè)政策性保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)

　　美國(guó)成立了環(huán)境保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)專(zhuān)門(mén)承保環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)。環(huán)境保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)由政府出資建立，屬于政策性保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，受到政府的監(jiān)督和控制。這一運(yùn)營(yíng)模式有利于國(guó)家政策的全面落實(shí)，切實(shí)保障公共利益，但這對(duì)國(guó)家財(cái)政和政府的服務(wù)水平提出了較高要求。結(jié)合我國(guó)的國(guó)情和環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)在我國(guó)的發(fā)展情況，筆者認(rèn)為，能夠交由市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)的應(yīng)充分發(fā)揮市場(chǎng)的作用，市場(chǎng)不能自主運(yùn)行的應(yīng)發(fā)揮國(guó)家的宏觀(guān)調(diào)控作用，即對(duì)于突發(fā)性環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)可交由商業(yè)保險(xiǎn)公司自行設(shè)計(jì)、承保，而對(duì)于漸進(jìn)性環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)這類(lèi)產(chǎn)品設(shè)計(jì)困難，賠率較大的險(xiǎn)種，可考慮由國(guó)家成立政策性保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一承保。

本文來(lái)源：《中國(guó)保險(xiǎn)報(bào)》2019年7月18日

作者介紹：孫宏濤，華東政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院副院長(zhǎng)，教授；郭瑩瑩，華東政法大學(xué)研究生教育院碩士生