作者：王曦，上海交通大學(xué)法學(xué)院環(huán)境資源法研究所所長(zhǎng)、教授、博士生導(dǎo)師。

          苑小斐，上海交通大學(xué)法學(xué)院2018級(jí)環(huán)境法博士研究生。

原文發(fā)表于中國(guó)生物多樣性保護(hù)與綠色發(fā)展基金會(huì)編：《環(huán)境公益訴訟案例選編》（2018年卷），法律出版社，2019年1月第1版，第195-206頁(yè)。本次發(fā)表在原文基礎(chǔ)上略有修改，內(nèi)容以刊物發(fā)表版本為準(zhǔn)。為方便編輯，相關(guān)注釋已省略。

本文著重標(biāo)記系編輯為便于讀者閱讀而添加，與原文作者無(wú)關(guān)。

本案屬于環(huán)境污染責(zé)任糾紛中的水污染責(zé)任糾紛案件。在本案中德司達(dá)公司向泰東河、新通揚(yáng)運(yùn)河水域排放未經(jīng)處理的工業(yè)廢水造成環(huán)境污染，其行為本質(zhì)是污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會(huì)公共利益的行為。根據(jù)《環(huán)保法》第五十八條，合乎法律規(guī)定條件的社會(huì)組織可以針對(duì)此類行為提起公益訴訟。本案中江蘇省環(huán)保聯(lián)合會(huì)是符合法律規(guī)定條件的社會(huì)組織，有權(quán)提起訴訟。根據(jù)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》（以下簡(jiǎn)稱《試點(diǎn)方案》），省級(jí)人民政府是其行政區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人。本案發(fā)生在江蘇省境內(nèi)，江蘇省人民政府有權(quán)作為生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人提起生態(tài)損害賠償訴訟。法院根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》中第十條的規(guī)定準(zhǔn)許追加江蘇省政府為共同原告。所以在本案中江蘇省環(huán)保聯(lián)合會(huì)和江蘇省人民政府可以共同作為原告提起環(huán)境民事公益訴訟。

從一般法律的角度看，本案的聚焦點(diǎn)有三處。一是環(huán)境修復(fù)費(fèi)用問(wèn)題，具體包括每噸廢硫酸的處置費(fèi)用和受污染區(qū)域環(huán)境功能敏感程度的確定等問(wèn)題；二是德司達(dá)公司針對(duì)環(huán)保設(shè)施建設(shè)的投資是否可以折抵相關(guān)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用的問(wèn)題；三是德司達(dá)公司在承擔(dān)了刑事責(zé)任中的罰金后是否還應(yīng)該承擔(dān)民事賠償責(zé)任。另外還有罰金的合理性和罰金的分期付款問(wèn)題。對(duì)這些問(wèn)題，法官做了很好的裁判和論證，筆者不予置喙。

然而，如果從憲法、行政法和國(guó)家治理體系的完善性的角度看，本案關(guān)系到兩個(gè)密切關(guān)聯(lián)的重大問(wèn)題，令人深思：

其一、社會(huì)組織是否應(yīng)當(dāng)成為制止污染、謀求救濟(jì)（包括生態(tài)環(huán)境損害賠償，環(huán)境修復(fù)等）的首要權(quán)利主體？這個(gè)問(wèn)題可稱之為“主體順序”問(wèn)題。

其二、環(huán)境公益訴訟是否應(yīng)當(dāng)成為制止污染、謀求救濟(jì)（包括生態(tài)環(huán)境損害賠償，環(huán)境修復(fù)等）的首要手段？這個(gè)問(wèn)題可稱之為“手段順序”問(wèn)題。

根據(jù)我國(guó)《憲法》第一百零五條第一款和第一百零七條，我國(guó)各級(jí)地方政府是我國(guó)的行政機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)管理地方公共事務(wù)。這種地方公共事務(wù)包括對(duì)環(huán)境公共利益的保護(hù)。這也是為什么在中央和地方都設(shè)立生態(tài)資源保護(hù)部門的原因。從這些憲法條款可見(jiàn)，在本案所涉這種企業(yè)違法現(xiàn)象面前，首要的監(jiān)管者和權(quán)利主體應(yīng)當(dāng)是當(dāng)?shù)卣捌洵h(huán)保職能部門。不論是對(duì)違法企業(yè)進(jìn)行行政執(zhí)法，還是對(duì)其追索生態(tài)環(huán)境損害賠償費(fèi)用，首要的監(jiān)管者和權(quán)利主張者，都應(yīng)當(dāng)是當(dāng)?shù)卣捌洵h(huán)保職能部門，而不是社會(huì)組織或者其他主體。

一個(gè)國(guó)家之所以需要行政機(jī)關(guān)，主要是因?yàn)樯鐣?huì)公共事務(wù)是個(gè)人既無(wú)法也無(wú)力管理的，其中就包括防止污染和生態(tài)破壞這樣的公共事務(wù)。我們無(wú)法設(shè)想任何一個(gè)個(gè)人或私人主體有能力“包打天下”，把一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣、省或全國(guó)的環(huán)保事務(wù)全包攬下來(lái)。但這種公共事務(wù)不能沒(méi)有人管?，F(xiàn)實(shí)的解決辦法是人民貢獻(xiàn)稅金，交由行政機(jī)關(guān)使用，委托行政機(jī)關(guān)通過(guò)監(jiān)督和執(zhí)法，代為管理這種公共事務(wù)，即代為提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品。這種做法（例如行政管制和收稅）是必要的。這是成本最小，收效最大的制度安排，除此之外無(wú)其他捷徑可走。憲法、行政法和完善國(guó)家治理體系所要解決的一個(gè)重要問(wèn)題是國(guó)家治理效率最高且社會(huì)總成本最小的問(wèn)題。這就是憲法之所以規(guī)定行政權(quán)、行政機(jī)構(gòu)和行政管制的經(jīng)濟(jì)學(xué)理由。

因此，從憲法和國(guó)家治理的社會(huì)總成本最小化原則來(lái)看，在本案和為數(shù)眾多的類似的環(huán)境民事公益訴訟案件中，由作為原告的社會(huì)組織打頭陣，越過(guò)環(huán)保行政，直接面對(duì)企業(yè)進(jìn)行“民事公益訴訟”的做法，值得商榷。地方政府及其環(huán)保職能部門在環(huán)境和生態(tài)保護(hù)和管理中的統(tǒng)一性、全面性、穩(wěn)定性、一致性、公平性和經(jīng)濟(jì)性，以及其專業(yè)知識(shí)、能力和資源，都是社會(huì)組織所遠(yuǎn)不能與之比擬的。更重要的是，地方政府及其環(huán)保職能部門是法定的環(huán)境公益的管理者，保護(hù)生態(tài)環(huán)境不僅是其法定權(quán)力，更是其法定義務(wù)。因此，在環(huán)境和生態(tài)公共利益受損的情況下，從憲法和國(guó)家治理社會(huì)總成本最小化原則出發(fā)，正確的做法應(yīng)當(dāng)是先由行政機(jī)關(guān)對(duì)涉嫌違法的企業(yè)進(jìn)行管理和執(zhí)法。如果行政機(jī)關(guān)沒(méi)有及時(shí)管理和執(zhí)法，社會(huì)組織可敦促行政機(jī)關(guān)管理和執(zhí)法。在敦促無(wú)效之后，社會(huì)組織可采取環(huán)境行政公益訴訟的手段，通過(guò)法院的審判權(quán)對(duì)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行進(jìn)一步的敦促。行政機(jī)關(guān)的管理和執(zhí)法在前，社會(huì)組織提起行政公益訴訟在后，這才是正確的主體順序。

在通常情況下，對(duì)違法污染環(huán)境或破壞生態(tài)，損害社會(huì)環(huán)境公共利益的行為，基本的應(yīng)對(duì)手段是行政管制和公益訴訟。在這兩種手段中，行政管制是優(yōu)先的，處于第一位；公益訴訟是靠后的，排在第二位?！董h(huán)保法》第六條規(guī)定地方各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。地方政府作為地方行政區(qū)域內(nèi)環(huán)境質(zhì)量的負(fù)責(zé)人，應(yīng)當(dāng)履行其環(huán)境保護(hù)職責(zé)，管制其行政區(qū)域內(nèi)的企業(yè)主體的生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，防止其造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞，損害社會(huì)環(huán)境公共利益。只有在政府不依法管理的情況下，社會(huì)組織才能拿起行政公益訴訟這個(gè)武器，為社會(huì)公益而尋求司法救濟(jì)。行政管理是納稅人委托政府從事的工作。只有在政府不依法作為或不作為的情況下，作為納稅人代表的公益性社會(huì)組織才不得不運(yùn)用行政公益訴訟這個(gè)手段。

行政管制需要花費(fèi)公共資源，公益訴訟需要花費(fèi)訴訟當(dāng)事方的資源和法院的司法資源。從社會(huì)總成本最小化的角度看，理想而高效的情況是行政管制有效，從而不引起訴訟成本的發(fā)生。本案中，在社會(huì)組織原告已經(jīng)進(jìn)入訴訟程序之后，江蘇省人民政府申請(qǐng)作為原告加入訴訟，實(shí)則沒(méi)有必要。這樣做的結(jié)果，是在社會(huì)組織動(dòng)用其民間資源和法院動(dòng)用其司法資源之后，行政機(jī)關(guān)復(fù)以動(dòng)用行政資源。本案中三類資源用在同一案件上，重復(fù)和浪費(fèi)顯而易見(jiàn)，更何況江蘇省人民政府本應(yīng)作為第一順位主體對(duì)此案進(jìn)行行政管制。

綜上，從理論上看，本案從一開(kāi)始就不屬于應(yīng)由法院立案受理的范圍。應(yīng)先由行政機(jī)關(guān)履行行政職責(zé)，督促企業(yè)承擔(dān)相關(guān)責(zé)任。在政府作為不到位或不作為時(shí)再由相關(guān)主體（如人民檢察院和社會(huì)組織）提起環(huán)境行政公益訴訟，敦促行政機(jī)關(guān)履行環(huán)保行政職責(zé)。社會(huì)組織所能夠做的，應(yīng)當(dāng)是依法敦促（包括舉報(bào)和提起環(huán)境行政公益訴訟）行政機(jī)關(guān)履行環(huán)保行政職責(zé)，或者依法敦促檢察機(jī)關(guān)履行敦促行政機(jī)關(guān)履行環(huán)保職責(zé)的職責(zé)。這些不同的環(huán)節(jié)之間有先后順序之分，一環(huán)扣一環(huán)。這樣才能做到國(guó)家治理的高效。

以上所論主體順序和手段順序問(wèn)題提醒我們：一、國(guó)家立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)抓緊研究社會(huì)組織提起環(huán)境行政訴訟的問(wèn)題，盡快從立法上完善環(huán)境行政公益訴訟制度。只有這樣，才能把我國(guó)的環(huán)境公益訴訟制度理順，把社會(huì)組織保護(hù)環(huán)境公益的積極性引導(dǎo)到正確的方向上，使其更好的發(fā)揮其應(yīng)當(dāng)發(fā)揮的社會(huì)作用。二、進(jìn)一步完善現(xiàn)行關(guān)于環(huán)境公益訴訟的法律、法規(guī)和司法解釋等法律文件，為社會(huì)組織提起的各類公益訴訟（包括本案這種追索生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)脑V訟）規(guī)定“訴前敦促程序”——在提起公益訴訟前的有限期內(nèi)敦促行政機(jī)關(guān)采取相關(guān)行動(dòng)。訴前敦促程序不僅體現(xiàn)了對(duì)行政權(quán)的尊重，還有防止社會(huì)組織濫用其訴訟權(quán)的作用。解決了以上兩個(gè)問(wèn)題，我國(guó)環(huán)境公益訴訟實(shí)踐中暴露的主體順序和手段順序錯(cuò)位的問(wèn)題就迎刃而解了。