轉(zhuǎn)載。

何磊 老楊

從應(yīng)急管理執(zhí)法體系誕生開(kāi)始，這些執(zhí)法的邊界模糊問(wèn)題始終都是執(zhí)法人員揮之不去的在喉之鯁、心腹之患，以致于有些哪怕是經(jīng)驗(yàn)豐富的執(zhí)法人員也會(huì)對(duì)“執(zhí)法”在各個(gè)維度上的矛盾沖突望洋興嘆。

執(zhí)法的邊界問(wèn)題導(dǎo)致“執(zhí)法”字眼被廣泛充斥在應(yīng)急管理監(jiān)管活動(dòng)全過(guò)程的同時(shí)，什么是執(zhí)法？執(zhí)什么法？法怎么執(zhí)？---這一最基礎(chǔ)性的濫觴性的本源問(wèn)題被不斷地經(jīng)受拷問(wèn)。

行政執(zhí)法體系本身固有的多變性、繁雜性、內(nèi)生矛盾性決定了行政執(zhí)法的邊界在各個(gè)執(zhí)法部門(mén)的普遍模糊性，但是應(yīng)急管理區(qū)域內(nèi)的執(zhí)法邊界不清晰問(wèn)題格外敏感，格外重要，這其中主要就是因?yàn)閳?zhí)法邊界模糊不僅導(dǎo)致執(zhí)法責(zé)任的相互推諉、失位錯(cuò)位越位，最重要的是直接導(dǎo)致安全生產(chǎn)監(jiān)管責(zé)任追究擴(kuò)大化。故此當(dāng)前從縱向管轄權(quán)邊界、橫向監(jiān)管職責(zé)邊界、現(xiàn)場(chǎng)檢查邊界，內(nèi)部業(yè)務(wù)邊界，外部業(yè)務(wù)邊界，檢查內(nèi)容邊界這六個(gè)維度，對(duì)應(yīng)急管理執(zhí)法的邊界進(jìn)行全時(shí)空的框定厘清，實(shí)屬必要，也很緊要。

一、應(yīng)急管理行政執(zhí)法邊界問(wèn)題的概括性提出

【何為“邊界”？】一般而言，邊界是一事務(wù)區(qū)別于其他事物的界限，也是某種特定事物與其他事物在進(jìn)行關(guān)聯(lián)的同時(shí)所衍生的特定性區(qū)別，邊界問(wèn)題在行政監(jiān)管層面，既是區(qū)分行業(yè)領(lǐng)域、主管部門(mén)、專(zhuān)業(yè)管理的基準(zhǔn)，也是區(qū)分行政措施、行政行為和行政效能的基準(zhǔn)，尤其是行政執(zhí)法中，執(zhí)法的主體、職能、責(zé)任都需要邊界的界定、明確，才能真正將行政執(zhí)法的責(zé)任落到實(shí)處，從法律適用邏輯角度來(lái)說(shuō)，落實(shí)執(zhí)法責(zé)任就是要區(qū)分落實(shí)各個(gè)執(zhí)法主體的責(zé)任邊界、責(zé)任范圍和責(zé)任內(nèi)容，換句話說(shuō)，行政執(zhí)法能否最大化產(chǎn)生既定的效力效果，直接取決于責(zé)任邊界的清晰程度和明確程度。

【“執(zhí)法”】在當(dāng)今社會(huì)已經(jīng)成為耳熟能詳?shù)拇蟊娀~匯，尤其是應(yīng)急管理領(lǐng)域，“執(zhí)法”的廣泛使用程度可以用“泛濫”來(lái)形容，有些應(yīng)急管理部門(mén)及其人員言必稱(chēng)“執(zhí)法”，在很多各種名目的調(diào)研督導(dǎo)活動(dòng)中，在各種形式的巡查督查檢查中，在很多文件和講話發(fā)言材料中，都習(xí)慣性的冠以“執(zhí)法”的名號(hào)。然而什么是執(zhí)法？執(zhí)什么法？法怎么執(zhí)？我們有的的執(zhí)法人員在言之鑿鑿三句話不離“執(zhí)法”的同時(shí)，對(duì)于這些濫觴性的基礎(chǔ)問(wèn)題始終都處于懵懂或者不知所云的狀態(tài)，而其中最基礎(chǔ)的問(wèn)題莫過(guò)于“執(zhí)法邊界”的厘清。

“執(zhí)法”顧名思義就是執(zhí)行法律。我們姑且不論執(zhí)法的概念在各個(gè)維度表現(xiàn)得究竟有多寬泛，但是既然“執(zhí)法”執(zhí)的是“法”，那就無(wú)論如何繞不開(kāi)法律的基本特性，眾所周知法律性的條文規(guī)定通常都會(huì)明確要求程序的閉合，這就是法律的基本特性之一，但是執(zhí)法邊界的模糊很不僅導(dǎo)致執(zhí)法責(zé)任的相互推諉、失位錯(cuò)位越位，最重要的是直接導(dǎo)致安全生產(chǎn)監(jiān)管責(zé)任追究擴(kuò)大化，也就是因?yàn)閳?zhí)法“有名無(wú)實(shí)”的情況下，就會(huì)頻頻出現(xiàn)“程序不閉合”的失職瀆職責(zé)任。

二、應(yīng)急管理執(zhí)法邊界模糊在六個(gè)維度的表現(xiàn)和分析

（一）內(nèi)部業(yè)務(wù)邊界

【應(yīng)急管理執(zhí)法的內(nèi)部業(yè)務(wù)邊界】主要指應(yīng)急管理系統(tǒng)內(nèi)部行政執(zhí)法業(yè)務(wù)與應(yīng)急管理其他業(yè)務(wù)的區(qū)分區(qū)別：

一方面“執(zhí)法”與普通行政管理的界限模糊，雖然從絕對(duì)意義來(lái)理解，行政執(zhí)法屬于行政管理的一種，但是行政執(zhí)法絕對(duì)不能等同于行政管理，二者的區(qū)別在于是否要經(jīng)過(guò)必要的執(zhí)法程序，比如說(shuō)“暫扣證照”，在安全生產(chǎn)法律體系中，很多時(shí)候是作為一種行政處罰措施來(lái)規(guī)定，通過(guò)必要的行政處罰程序來(lái)實(shí)施的，但同時(shí)“暫扣證照”也可以作為普通行政管理措施，這個(gè)時(shí)候就要嚴(yán)格區(qū)分是否屬于“執(zhí)法”。

另一方面是“執(zhí)法”概念在地方政府應(yīng)急管理部門(mén)內(nèi)部的“泛濫化”冠名使用問(wèn)題，根據(jù)現(xiàn)行體制，地方政府應(yīng)急管理部門(mén)內(nèi)部一般都設(shè)有“執(zhí)法隊(duì)（局、處、科）”，承擔(dān)執(zhí)法檢查和行政處罰職能，但是其他的內(nèi)部?jī)?nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)也都具有“執(zhí)法”的職能要求，長(zhǎng)此以往，執(zhí)法隊(duì)（局、處、科）與其他的監(jiān)管業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)存在“誰(shuí)來(lái)執(zhí)法”的爭(zhēng)議爭(zhēng)端，同樣會(huì)為生產(chǎn)安全事故發(fā)生后的追責(zé)留下隱患和爭(zhēng)端。

“執(zhí)法”的概念如果顧名思義來(lái)說(shuō)，就是執(zhí)行法律，按照現(xiàn)行法律體系架構(gòu)，“法律”有廣義理解和狹義理解之分，狹義理解的法律主要指全國(guó)人大立法機(jī)關(guān)制定頒布實(shí)施的規(guī)范性文件，廣義理解的法律包括所有有權(quán)的立法機(jī)關(guān)制定頒布實(shí)施的規(guī)范性文件，但是即便是再?gòu)V義的理解，“法律”范疇一般也只包括法律、行政法規(guī)、行政規(guī)章和相關(guān)的司法解釋、立法解釋等，不能涵蓋工業(yè)領(lǐng)域的“國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)”或者“行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)”（現(xiàn)實(shí)中很多標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定被法律采用，出現(xiàn)重合，所以出現(xiàn)涵蓋標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)象，但本文討論遵循的是嚴(yán)格法定主義，故此這一方面的爭(zhēng)論另議），因此從實(shí)踐角度來(lái)看，應(yīng)急管理執(zhí)法應(yīng)當(dāng)稟賦廣義的“執(zhí)行法律”意識(shí)理念，且大多時(shí)候，應(yīng)急管理執(zhí)法偏重的是“執(zhí)法檢查”和“行政處罰”。

（二）外部業(yè)務(wù)邊界

應(yīng)急管理執(zhí)法的外部業(yè)務(wù)邊界主要指應(yīng)急管理系統(tǒng)在對(duì)外開(kāi)展的都以“執(zhí)法”冠名的各種活動(dòng)中，真正意義上的執(zhí)法與其他非真正意義上的執(zhí)法活動(dòng)的區(qū)別和區(qū)分，這里主要將一種，就是最常見(jiàn)的暴風(fēng)驟雨式大檢查、大督查、大排查活動(dòng)與本體意義上的“執(zhí)法”之間的區(qū)別。

實(shí)踐中，政府或者安委會(huì)組織的“大檢查、大督查、大排查活動(dòng)”，很多時(shí)候也會(huì)被冠以“執(zhí)法”的字樣或者名號(hào)，也包括其他領(lǐng)導(dǎo)干部帶隊(duì)巡查檢查、各種名目的現(xiàn)場(chǎng)檢查督導(dǎo)調(diào)研等，均在文件或者講話發(fā)言材料中冠以“執(zhí)法”名號(hào)，甚至于在某些“大檢查、大督查、大排查活動(dòng)”中，檢查和人員隨心所欲地采取“暫扣證照”、“緊急叫?！钡却胧?，卻不按照行政處罰等必要的執(zhí)法程序展開(kāi)，這就在實(shí)際上形成了“名”與“實(shí)”的交相錯(cuò)位，長(zhǎng)此以往，就會(huì)留下“隨意執(zhí)法”、“不按程序執(zhí)法”的執(zhí)法責(zé)任或隱患，尤其是被冠以“執(zhí)法”名號(hào)的各種活動(dòng)中，頻頻出現(xiàn)“程序不閉合”的失職瀆職責(zé)任隱患。

這里的主要原因在于“執(zhí)法”的概念在應(yīng)急管理工作中存在一定程度的“泛濫化”問(wèn)題。無(wú)論什么樣的政府監(jiān)管活動(dòng)，只要涉及去企業(yè)現(xiàn)場(chǎng)，都習(xí)慣稱(chēng)之為“執(zhí)法”，無(wú)論什么樣的活動(dòng)內(nèi)容，哪怕是調(diào)研或者是走馬觀花式的“巡看”，也都偏好于稱(chēng)之為“執(zhí)法”，有些地方政府應(yīng)急管理部門(mén)人員更是言必稱(chēng)“執(zhí)法”，似乎“執(zhí)法”本身具有某種“高大上”的特殊意味，如果不把“執(zhí)法”掛在嘴邊，就顯現(xiàn)不出來(lái)自己的權(quán)威性一樣。

（三）檢查內(nèi)容邊界

應(yīng)急管理執(zhí)法的檢查內(nèi)容邊界主要指執(zhí)法檢查“查什么”的問(wèn)題，主要涉及的就是查違法行為與查隱患的區(qū)分區(qū)別。這里問(wèn)題的成因同樣、在于執(zhí)法概念中“法”的范圍被無(wú)限“泛濫化”，理念意識(shí)上將法律、法規(guī)、規(guī)章，甚至是行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)都作為“法”所涵蓋的范疇，去企業(yè)檢查安全生產(chǎn)，把理所當(dāng)然地把所有的“隱患”都視為“執(zhí)法檢查”的目標(biāo)，將“查隱患”等同于“執(zhí)法”，長(zhǎng)此以往，企業(yè)的安全生產(chǎn)主體責(zé)任與政府部門(mén)的監(jiān)督督促責(zé)任邊界模糊，為生產(chǎn)安全事故發(fā)生后的追責(zé)留下隱患和爭(zhēng)端。

鑒于檢查內(nèi)容邊界的問(wèn)題在筆者的另一盤(pán)文章《應(yīng)急管理執(zhí)法是查隱患，還是查違法行為》（2023年3月13日發(fā)于“安全科學(xué)與應(yīng)急管理研究”）中做出了詳細(xì)辨析，故此本文對(duì)這一問(wèn)題僅做題引，不做贅述。（點(diǎn)擊查閱）

（四）縱向管轄權(quán)邊界

政府序列的應(yīng)急管理（安全生產(chǎn)）行政執(zhí)法體系從誕生以來(lái)就存在上下左右的職責(zé)職能邊界模糊不清晰的問(wèn)題，隨著多次機(jī)構(gòu)職能的變革變化，這種職責(zé)職能邊界模糊不清晰的問(wèn)題就越發(fā)嚴(yán)重了。其中最明顯的就是縱向管轄權(quán)的邊界常年模糊問(wèn)題。省市縣三級(jí)直接監(jiān)管執(zhí)法管轄權(quán)和管執(zhí)法轄范圍多年以來(lái)都存在著模糊和混亂的現(xiàn)象,按照現(xiàn)行法律規(guī)定和三定方案規(guī)定，政府的地方應(yīng)急管理部門(mén)承擔(dān)對(duì)于危險(xiǎn)化學(xué)品行業(yè)、非煤礦山行業(yè)和工礦商貿(mào)行業(yè)的安全生產(chǎn)直接監(jiān)管，但是我國(guó)的地方應(yīng)急管理（安全生產(chǎn)）部門(mén)主要分為省市縣三級(jí)，每一級(jí)所對(duì)應(yīng)的管轄范圍直到目前仍然無(wú)法做到精確的管轄權(quán)劃分，尤其是央企和大型省屬企業(yè)，體架構(gòu)系過(guò)于復(fù)雜龐大，無(wú)法做到精準(zhǔn)規(guī)范的劃分。多年來(lái)中央和省級(jí)關(guān)于地方應(yīng)急管理執(zhí)法管轄權(quán)的上下層級(jí)劃分進(jìn)行了不斷的嘗試，目前均未成功。

縱向管轄權(quán)邊界模糊主要在于相關(guān)法律規(guī)定的缺失?，F(xiàn)行的《安全生產(chǎn)法》第十條之規(guī)定：“縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府應(yīng)急管理部門(mén)依照本法，對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)安全生產(chǎn)工作實(shí)施綜合監(jiān)督管理。縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府有關(guān)部門(mén)依照本法和其他有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，在各自的職責(zé)范圍內(nèi)對(duì)有關(guān)行業(yè)、領(lǐng)域的安全生產(chǎn)工作實(shí)施監(jiān)督管理?！边@里對(duì)于應(yīng)急管理部門(mén)的整體安全生產(chǎn)職責(zé)做出了概括性的總結(jié)，但是現(xiàn)行《安全生產(chǎn)法》對(duì)于“分級(jí)負(fù)責(zé)”的問(wèn)題，僅僅是規(guī)定了一個(gè)指導(dǎo)性方向。應(yīng)急管理執(zhí)法尤其是安全生產(chǎn)的執(zhí)法監(jiān)督是一項(xiàng)實(shí)務(wù)性工作，而具有應(yīng)急管理行政執(zhí)法職能的有省、市、縣三級(jí)，雖然《行政處罰法》、《安全生產(chǎn)違法行為行政處罰辦法》都規(guī)定了上級(jí)執(zhí)法機(jī)關(guān)可以直接查處下級(jí)機(jī)關(guān)管轄的行政違法案件，但是目前省、市、縣三級(jí)應(yīng)該分別對(duì)應(yīng)什么樣的行政違法案件管轄，目前沒(méi)有明確的現(xiàn)行規(guī)定，三級(jí)管轄權(quán)的混亂不僅給最基層縣級(jí)執(zhí)法帶來(lái)無(wú)法承受的執(zhí)法壓力，而且會(huì)導(dǎo)致三級(jí)之間的推諉扯皮，尤其是事故發(fā)生后的責(zé)任追究，層級(jí)越低的執(zhí)法機(jī)構(gòu)往往承擔(dān)越重的責(zé)任，這在某種程度上屬于執(zhí)法管轄的不公正。

（五）橫向監(jiān)管職責(zé)邊界

地方各級(jí)應(yīng)急管理部門(mén)與其他負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的橫向執(zhí)法管轄邊界存在模糊和不清晰之處，雖然按照現(xiàn)行《安全生產(chǎn)法》規(guī)定，“管行業(yè)必須管安全”，但是現(xiàn)實(shí)中隨著經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)的多領(lǐng)域融合發(fā)展，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位所涉及的業(yè)態(tài)具有多領(lǐng)域形態(tài)交融交揉特點(diǎn)，地方各級(jí)應(yīng)急管理（安全生產(chǎn)）部門(mén)與其他負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的管轄職責(zé)邊界就出現(xiàn)了多年來(lái)久拖未決的疑難問(wèn)題。

比如說(shuō)“危險(xiǎn)廢物”，按照現(xiàn)行安全生產(chǎn)法律規(guī)定，應(yīng)急管理部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)“危險(xiǎn)化學(xué)品”的直接監(jiān)管，生態(tài)環(huán)境部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)“廢物”的直接監(jiān)管，但是“危險(xiǎn)化學(xué)品”和“廢物”的結(jié)合體變成了“危險(xiǎn)廢物”，如此以來(lái)就形成了生態(tài)環(huán)境部門(mén)和應(yīng)急管理部門(mén)監(jiān)管職責(zé)邊界的混亂沖突，諸如此類(lèi)的問(wèn)題比比皆是。

應(yīng)急管理部門(mén)與橫向的負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門(mén)之間的管轄邊界從來(lái)都是當(dāng)前應(yīng)急管理職責(zé)邊界爭(zhēng)議的核心焦點(diǎn)，《安全生產(chǎn)法》 早已明確，安全生產(chǎn)工作是全社會(huì)共同的工作責(zé)任，按照現(xiàn)行法律規(guī)定，“三管三必須”原則已經(jīng)概括性的把橫向邊界進(jìn)行了劃分，“管行業(yè)必須管安全，管生產(chǎn)必須管安全，管生產(chǎn)必須管安全”， 但是“國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)領(lǐng)域”這一提法本身就具有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的歷史烙印，在當(dāng)前機(jī)構(gòu)改革多輪進(jìn)行和經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)日趨交融交揉的條件下，以“國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)領(lǐng)域”的劃分標(biāo)準(zhǔn)來(lái)界定一個(gè)業(yè)態(tài)，在實(shí)踐中往往會(huì)涉及多個(gè)行業(yè)領(lǐng)域的交叉，由此“三管三必須”概括性原則無(wú)法在實(shí)踐中進(jìn)行精準(zhǔn)劃分，地方各級(jí)應(yīng)急管理部門(mén)與其他負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的管轄職責(zé)邊界就出現(xiàn)了多年來(lái)久拖未決的現(xiàn)實(shí)性疑難。

（具體內(nèi)容參看筆者2023年3月10日發(fā)于“安全科學(xué)與應(yīng)急管理研究”的《應(yīng)急管理部門(mén)的綜合監(jiān)管究竟是管，還是不管？》）（點(diǎn)擊查閱）

（六）現(xiàn)場(chǎng)檢查的范圍邊界

現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管范圍程度邊界問(wèn)題，這是應(yīng)急管理執(zhí)法的最常見(jiàn)疑難問(wèn)題，背景壓力仍然是安全生產(chǎn)事故追責(zé)擴(kuò)大化的影響。應(yīng)急管理行政執(zhí)法的最常見(jiàn)措施就是“行政執(zhí)法檢查”，而去現(xiàn)場(chǎng)開(kāi)展安全生產(chǎn)檢查的范圍是什么？一直成為問(wèn)題的焦點(diǎn)，尤其是一些大型生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位，現(xiàn)場(chǎng)檢查面對(duì)的架構(gòu)環(huán)境及其復(fù)雜龐大，而現(xiàn)場(chǎng)的應(yīng)急管理執(zhí)法檢查人員無(wú)論如何都不能在有限的時(shí)間里對(duì)所有的部位和角落都進(jìn)行全覆蓋、無(wú)縫隙的檢查，這里的邏輯難點(diǎn)就是“檢查中沒(méi)有檢查到的問(wèn)題或者該去檢查的沒(méi)去檢查，由此引發(fā)了事故，檢查人員是否要承擔(dān)失職瀆職責(zé)任”，顯而易見(jiàn)的是，要求檢查人員對(duì)所有的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位進(jìn)行全覆蓋、無(wú)縫隙的檢查，現(xiàn)實(shí)中是不可能的，這就出現(xiàn)了現(xiàn)場(chǎng)檢查的盡職范圍、盡職程度的明確界定問(wèn)題。

應(yīng)急管理執(zhí)法的現(xiàn)場(chǎng)檢查邊界也是困擾多年的突出問(wèn)題，業(yè)內(nèi)經(jīng)常有一種說(shuō)法“該去檢查沒(méi)檢查，是為失職，去檢查了沒(méi)檢查出問(wèn)題，是為瀆職”，首先安全生產(chǎn)工作的專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性給應(yīng)急管理行政執(zhí)法人員的能力匹配提出了較高的要求，但是縱觀應(yīng)急管理執(zhí)法隊(duì)伍的能力素質(zhì)，人員調(diào)換頻繁、人員來(lái)源不專(zhuān)業(yè)，日常教育培訓(xùn)不具有針對(duì)性等問(wèn)題成為應(yīng)急管理行政執(zhí)法人員的能力匹配最大的障礙，作為非專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員的執(zhí)法人員開(kāi)展執(zhí)法檢查，很多時(shí)候是“一片茫然”的，根本無(wú)法掌控現(xiàn)場(chǎng)檢查的范圍邊界；其次隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的縱深發(fā)展，有些大型生產(chǎn)企業(yè)的生產(chǎn)系統(tǒng)極為龐大復(fù)雜，所涉及的區(qū)域和部位非常繁多，而應(yīng)急管理執(zhí)法人員開(kāi)展現(xiàn)場(chǎng)檢查往往是半天或者一天，尤其是在暴風(fēng)驟雨式的大督查、大檢查、大排查過(guò)程中，現(xiàn)場(chǎng)檢查的形式意義要大于執(zhí)法檢查的實(shí)際意義，很多時(shí)候現(xiàn)場(chǎng)檢查都是“蜻蜓點(diǎn)水”、“走馬觀花”，而真正的執(zhí)法檢查邊界目前沒(méi)有精準(zhǔn)的劃分，這就為事故發(fā)生后的責(zé)任追究提供了失職瀆職的判定基礎(chǔ)；最后是執(zhí)法檢查查出來(lái)問(wèn)題的閉合問(wèn)題同樣是現(xiàn)場(chǎng)檢查邊界的重大疑難問(wèn)題，一是隱患與執(zhí)法違法問(wèn)題沒(méi)有區(qū)分，執(zhí)法檢查一度陷入到為企業(yè)查找隱患的旋渦之中，二是就算查出來(lái)的行政違法行為，很多時(shí)候也是通過(guò)交辦的方式“一交了之”，而交辦之后的處理程序往往因?yàn)槟撤N原因而變得不了了之，這一點(diǎn)在政府組成的暴風(fēng)驟雨、運(yùn)動(dòng)式大檢查、大排查、大督查過(guò)程中表現(xiàn)得最為明顯。

三、從六個(gè)維度對(duì)應(yīng)急管理執(zhí)法邊界進(jìn)行思路性框定

（一）內(nèi)部業(yè)務(wù)邊界要有效區(qū)分執(zhí)法與普通行政手段

應(yīng)急管理部門(mén)內(nèi)部業(yè)務(wù)層面要對(duì)執(zhí)法與其他普通行政管理手段進(jìn)行從認(rèn)知到實(shí)踐的全方位區(qū)分。這里的關(guān)鍵是厘清行政機(jī)關(guān)的所有行為，根據(jù)行政實(shí)踐，現(xiàn)行的行政機(jī)關(guān)所有的行為可以做以下分類(lèi)：一個(gè)具有行政職能的行政機(jī)關(guān)，其所有的行為可以統(tǒng)稱(chēng)為行政機(jī)關(guān)管理手段，其分為兩種：一是對(duì)內(nèi)的行政管理，二是對(duì)外的行政管理，其中對(duì)外的行政管理又分為兩種：一是直接依據(jù)法律（狹義）而為的執(zhí)法行為，二是不直接依據(jù)法律（狹義）而為的管理行為，其中直接依據(jù)法律（狹義）而為的執(zhí)法行為包括行政處罰、行政許可、行政強(qiáng)制、行政給付等，不直接依據(jù)法律（狹義）而為的管理行為，包括督導(dǎo)調(diào)研、通報(bào)、約談等。直接依據(jù)法律（狹義）而為的執(zhí)法行為必須按照既定程序?qū)嵤?，講求程序正義，而不直接依據(jù)法律（狹義）而為的管理行為可以不依程序快速作出，講求效率。

在這樣的行為區(qū)分理論支撐下，區(qū)別執(zhí)法與其他普通行政管理手段關(guān)鍵在于“必要程序”的有無(wú)，現(xiàn)行的應(yīng)急管理行政執(zhí)法行為中，無(wú)論是行政處罰、行政許可，還是行政給付，都是需要經(jīng)過(guò)必定的法律程序的，因此執(zhí)法的名號(hào)一定好慎重使用，此外對(duì)于應(yīng)急管理部門(mén)內(nèi)部來(lái)說(shuō)，卻是無(wú)論哪一個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，都有可能代表所在的應(yīng)急管理部門(mén)展開(kāi)行政處罰、行政許可、行政給付等行政執(zhí)法活動(dòng)，但是在實(shí)踐中，在普通百姓的一般性認(rèn)知中，所謂的行政執(zhí)法偏重于行政檢查和行政處罰，這就需要在對(duì)于執(zhí)法隊(duì)（局、處、科）和其他的監(jiān)管業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)職能甄別時(shí)，予以相應(yīng)的側(cè)重和突出。原則上可以實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理部門(mén)內(nèi)部“人人檢查、人人執(zhí)法”的大執(zhí)法格局，但是當(dāng)前條件下地方政府應(yīng)急管理部門(mén)內(nèi)部設(shè)有的“執(zhí)法隊(duì)（局、處、科）承擔(dān)的是行政檢查和行政處罰的職能，尤其是行政處罰職能是執(zhí)法隊(duì)（局、處、科）的法定本職，因此有條件的地方政府應(yīng)急管理部門(mén)可以根據(jù)內(nèi)部職責(zé)需求進(jìn)行區(qū)分，比如說(shuō)，將執(zhí)法隊(duì)（局、處、科）的名號(hào)改為行政處罰辦案隊(duì)（局、處、科）。

（二）外部業(yè)務(wù)邊界縮小執(zhí)法的適用范圍

外部業(yè)務(wù)中將執(zhí)法與“大督查、大檢查、大排查”活動(dòng)、督導(dǎo)調(diào)研活動(dòng)等區(qū)別開(kāi)來(lái)的依據(jù)，仍然適用前文所提到的“行的行政機(jī)關(guān)所有的行為可以做以下分類(lèi)”理論分析，也就是實(shí)際上“執(zhí)法”應(yīng)當(dāng)被界定在狹窄的適用范圍內(nèi)。而不是放任“執(zhí)法”的概念邊界隨意蔓延。應(yīng)當(dāng)將執(zhí)法限定為“直接依據(jù)法律（狹義）而為的，必須具備相應(yīng)程序的特殊行政行為”。

如此，最常見(jiàn)的暴風(fēng)驟雨式大檢查、大督查、大排查活動(dòng)與本體意義上的“執(zhí)法”之間的區(qū)別就一目了然了。要充分厘清行政執(zhí)法措施與“大檢查、大督查、大排查活動(dòng)”中慣常使用的“暫扣”、“叫?！钡绕胀ㄐ姓芾泶胧┑膮^(qū)別界限，首先從名號(hào)上謹(jǐn)慎使用，堅(jiān)決劃清整體意義上“大檢查、大督查、大排查活動(dòng)”與“執(zhí)法”之間的界限，將二者嚴(yán)格區(qū)別開(kāi)來(lái)，其次是如果在“大檢查、大督查、大排查活動(dòng)”中，確需適用行政處罰等執(zhí)法措施時(shí)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)促成“大檢查、大督查、大排查活動(dòng)”向行政處罰、行政強(qiáng)制等執(zhí)法程序轉(zhuǎn)化，這里需要明確的是，即使是轉(zhuǎn)化，也不能認(rèn)為兩者屬于同一性質(zhì)。最后是建議針對(duì)參加“大檢查、大督查、大排查活動(dòng)”的工作人員，包括政府部門(mén)尤其是應(yīng)急管理部門(mén)的新進(jìn)人員開(kāi)展基礎(chǔ)性、常識(shí)性、針對(duì)性的應(yīng)急管理業(yè)務(wù)普及培訓(xùn)，根據(jù)《安全生產(chǎn)法》的明確規(guī)定，對(duì)于政府部門(mén)尤其是領(lǐng)導(dǎo)決策人員關(guān)于將執(zhí)法限定為“直接依據(jù)法律（狹義）而為的，必須具備相應(yīng)程序的特殊行政行為”概念認(rèn)知予以厘清匡正。

（三）檢查內(nèi)容邊界應(yīng)當(dāng)明確查的是違法行為，而非隱患

鑒于檢查內(nèi)容邊界的問(wèn)題在筆者的另一盤(pán)文章《應(yīng)急管理執(zhí)法是查隱患，還是查違法行為》（2023年3月13日發(fā)于“安全科學(xué)與應(yīng)急管理研究”）中做出了詳細(xì)辨析，故此本文對(duì)這一問(wèn)題僅做題引，不做贅述。（點(diǎn)擊查閱）

（四）縱向管轄權(quán)進(jìn)行精準(zhǔn)劃分

應(yīng)急管理執(zhí)法縱向管轄權(quán)邊界的清晰劃分雖然歷經(jīng)多年，但至今仍未成功，其中一個(gè)最重要的原因在于安全生產(chǎn)被管轄生產(chǎn)單位體系太過(guò)龐雜，沒(méi)有一個(gè)約定俗成的可以通用的劃分標(biāo)準(zhǔn)。因此當(dāng)前可以根據(jù)應(yīng)急管理綜合執(zhí)法改革的契機(jī)，采取如下的劃分方法：一個(gè)省轄市根據(jù)地方企業(yè)的實(shí)際情況，將所有在區(qū)域內(nèi)的企業(yè)進(jìn)行兩個(gè)層級(jí)的劃分，劃分標(biāo)準(zhǔn)可以選擇使用企業(yè)生產(chǎn)規(guī)模、企業(yè)人數(shù)、企業(yè)性質(zhì)等，也就是說(shuō)第一步先根據(jù)企業(yè)生產(chǎn)規(guī)模等基準(zhǔn)，將省轄市區(qū)域內(nèi)的所有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位進(jìn)行市、縣兩級(jí)的精準(zhǔn)劃分，這次劃分省級(jí)執(zhí)法不參與；第二步就是明確省級(jí)執(zhí)法不參與具體劃分，其職責(zé)是依法查辦具有重大影響的、下級(jí)請(qǐng)求管轄的、違法行為跨區(qū)域的重大行政違法案件。為了消除省市縣三級(jí)管轄權(quán)劃分的僵化傾向，具體的劃分邊界模糊之處，可以由省級(jí)執(zhí)法自己管轄，或者由省級(jí)執(zhí)法作為特例指定管轄。此外必須突出“上級(jí)機(jī)關(guān)可以直接查辦下級(jí)機(jī)關(guān)管轄的案件”上級(jí)監(jiān)督下級(jí)的職能職責(zé)，對(duì)于下級(jí)管轄的重大疑難案件，可以由上級(jí)直接管轄辦理，這里需要的就是要細(xì)化上級(jí)直接管轄辦理的具體條件，并且形成規(guī)范性規(guī)定。

（五）橫向監(jiān)管要適用綜合手段

 橫向監(jiān)管的邊界問(wèn)題同樣涉及到了理論與現(xiàn)實(shí)相互割裂的問(wèn)題，我們必須在具體情況具體分析的前提下，按照“三管三必須”概括性原則、業(yè)務(wù)相近原則、地方政府指定原則等予以綜合性選擇判定和抉擇。就是說(shuō)應(yīng)急管理橫向的邊界確定就要反復(fù)綜合應(yīng)用“三管三必須”概括性原則、業(yè)務(wù)相近原則、地方政府指定原則。原則上仍然是貫徹“三管三必須原則”，囿于現(xiàn)實(shí)中產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)的綜合性、復(fù)雜性和牽涉性，應(yīng)當(dāng)有一個(gè)專(zhuān)門(mén)化的機(jī)構(gòu)機(jī)構(gòu)代表政府按照業(yè)務(wù)相近原則、地方政府指定原則行使居中裁判權(quán)這里有一個(gè)建議，就是將各級(jí)政府的“安全生產(chǎn)委員會(huì)”的機(jī)構(gòu)進(jìn)行實(shí)體化重塑，尤其是要賦予各級(jí)政府的“安全生產(chǎn)委員會(huì)”對(duì)于應(yīng)急管理橫向的邊界的最終確定職能，各級(jí)政府的“安全生產(chǎn)委員會(huì)”在橫向部門(mén)之間的安全生產(chǎn)執(zhí)法管轄從出現(xiàn)爭(zhēng)議和糾紛時(shí)，要通過(guò)規(guī)范性文件和案例指導(dǎo)的方式對(duì)所在行業(yè)區(qū)域內(nèi)的邊界進(jìn)行明確劃分，確屬爭(zhēng)議無(wú)法達(dá)成一致意見(jiàn)之時(shí)，就應(yīng)當(dāng)由各級(jí)政府的“安全生產(chǎn)委員會(huì)”根據(jù)當(dāng)?shù)夭块T(mén)之間的執(zhí)法力量等因素指定管轄。這里需要引起注意的是，各級(jí)政府的“安全生產(chǎn)委員會(huì)”指定管轄?wèi)?yīng)當(dāng)由政府予以發(fā)布和確認(rèn)，否則行政級(jí)別對(duì)等的各個(gè)負(fù)有應(yīng)急管理職責(zé)的部門(mén)之間，很容易對(duì)于各級(jí)政府的“安全生產(chǎn)委員會(huì)”指定管轄置之不理，同樣各級(jí)政府的“安全生產(chǎn)委員會(huì)”指定管轄?wèi)?yīng)當(dāng)采用多種方式滲透至監(jiān)察領(lǐng)域和司法領(lǐng)域，通過(guò)事故責(zé)任的監(jiān)察追究、司法追究來(lái)固定效力。

（六）現(xiàn)場(chǎng)檢查范圍邊界進(jìn)行“量力而行”的劃分

應(yīng)急管理執(zhí)法的現(xiàn)場(chǎng)檢查邊界劃分就需要在具體操作中采取多種形式方式，但是各種方式的理論落腳點(diǎn)必須是“量力而行”、“有多少人，辦多少事”。

一是嚴(yán)格制定和實(shí)施執(zhí)法計(jì)劃和現(xiàn)場(chǎng)檢查計(jì)劃，應(yīng)急管理執(zhí)法人員破解“人少事多”的一個(gè)重要手段就是科學(xué)化、合理化制定編撰執(zhí)法計(jì)劃和現(xiàn)場(chǎng)檢查計(jì)劃，“量力而為”是執(zhí)法計(jì)劃和現(xiàn)場(chǎng)檢查計(jì)劃制定和執(zhí)行的基本宗旨；二是廣泛促使業(yè)內(nèi)專(zhuān)家的參與，即聘請(qǐng)專(zhuān)家查問(wèn)題、查隱患，根據(jù)專(zhuān)家的意見(jiàn)建議開(kāi)展下一步的執(zhí)法程序，這里應(yīng)當(dāng)注意的的是，對(duì)于聘請(qǐng)專(zhuān)家，應(yīng)當(dāng)合理界定專(zhuān)家協(xié)助執(zhí)法所檢查的重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)內(nèi)容，不能讓所聘請(qǐng)的專(zhuān)家陷入到“為企業(yè)查找隱患”的旋渦之中，應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)所聘請(qǐng)的專(zhuān)家回歸到執(zhí)法檢查的本體意義中，促使專(zhuān)家檢查的重點(diǎn)圍繞安全生產(chǎn)違法行為展開(kāi)；三是應(yīng)急管理執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)注意執(zhí)法程序的閉合，對(duì)于自身權(quán)限內(nèi)的程序閉合問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格根據(jù)程序規(guī)定而為，避免因?yàn)槌绦蛴绕涫莾?nèi)部程序的繁瑣冗長(zhǎng)而投機(jī)取巧，任意刪減、忽略或者是改變既定的行政執(zhí)法程序；對(duì)于超越自身權(quán)限，要以“抓鐵有痕”的思路去留存相應(yīng)的證據(jù)，即在應(yīng)急管理行政執(zhí)法過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)個(gè)人留存一定的證據(jù)，來(lái)證明自己的“盡職盡責(zé)”。

結(jié)束語(yǔ)

行政法體系本身具有鮮明的多變性、繁雜性、內(nèi)生矛盾性和與現(xiàn)實(shí)脫節(jié)性，作為脫胎于安全生產(chǎn)執(zhí)法體系的應(yīng)急管理執(zhí)法體系尤為如此，成立時(shí)間短、各種基礎(chǔ)薄弱，體制機(jī)制疑難問(wèn)題常年頑固存在等問(wèn)題加劇了法條規(guī)定與執(zhí)法實(shí)踐之間的差距和沖突，在這樣的基礎(chǔ)上“執(zhí)法邊界”問(wèn)題的厘清談何容易，甚至于即便是多年豐富的執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)也會(huì)對(duì)執(zhí)法邊界問(wèn)題也會(huì)無(wú)所適從，望洋興嘆。筆者也是僅僅進(jìn)行一下思路上的厘清或者框定，思路的基礎(chǔ)就是稟賦“執(zhí)法”專(zhuān)業(yè)化的特征標(biāo)簽，厘清或者框定是從立法宗旨、立法原意和行政法律適法基本原則出發(fā)，既沒(méi)有機(jī)械照搬，也沒(méi)有無(wú)羈無(wú)束，既嚴(yán)格法定主義，又加以靈活運(yùn)用和合法變通。尤其是應(yīng)急管理部門(mén)之外的其他負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門(mén)，各自體制機(jī)制背景不盡相同，什么是執(zhí)法？執(zhí)什么法？法怎么執(zhí)？這一濫觴性問(wèn)題和“執(zhí)法”的邊界問(wèn)題可能會(huì)“仁者見(jiàn)仁，智者見(jiàn)智”。