化工園區(qū)安全管理探討：歐美國(guó)家的安全監(jiān)管方式
過程安全管理在美國(guó)始于1984年的印度博帕爾事故。雖然事故不發(fā)生在美國(guó)，但聯(lián)碳公司畢竟是美國(guó)公司。而且，作為當(dāng)時(shí)世界上規(guī)模僅次于巴斯夫的化工帝國(guó)也因此轟然崩塌，令人噓唏。事故發(fā)生后，美國(guó)很快通過了《清潔空氣法案》。別被這個(gè)名字誤導(dǎo)，這個(gè)法案基本上澄清了以下三件事： 1. 美國(guó)OSHA負(fù)責(zé)管理好企業(yè)，防止發(fā)生重大事故； 2. 環(huán)保署負(fù)責(zé)管理好事故，不要影響到工廠外部； 3. 成立一個(gè)獨(dú)立調(diào)查組CSB（Chemical Safety and Hazard Investigation Board化工安全與危害調(diào)查委員會(huì)）負(fù)責(zé)監(jiān)督OSHA和環(huán)保署更好地運(yùn)行。 這三條是美國(guó)標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)會(huì)法案模板，管理要求加審核員模式。 博帕爾事故后，OSHA于1990年通過了29 CFR 1910 119（高?；て髽I(yè)過程安全管理規(guī)定）,簡(jiǎn)稱PSM。現(xiàn)在為人熟知的過程安全14個(gè)模塊由此產(chǎn)生。環(huán)保署（EPA）緊隨其后，通過了40 CFR 68（環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理計(jì)劃），簡(jiǎn)稱RMP，同樣引用了14個(gè)管理模塊的要求，解決了監(jiān)管部門的分工問題，即OSHA主廠內(nèi)，EPA主廠外，應(yīng)用同一個(gè)體系。
OSHA的過程安全14個(gè)模塊，很好地描述了工廠控制過程風(fēng)險(xiǎn)的各個(gè)方面，也盡可能地列出了相對(duì)詳細(xì)的管理要求。
但是，仔細(xì)研究OSHA的規(guī)定，會(huì)有以下三大不足：
1、執(zhí)行難
具體體現(xiàn)在對(duì)PSM的執(zhí)行和考核沒有要求，同時(shí)14個(gè)模塊相對(duì)獨(dú)立，沒有描述模塊之間的關(guān)聯(lián)性，不能形成完整的管理系統(tǒng)。
這里不得不講一下OSHA的背景，OSHA（美國(guó)職業(yè)安全與健康管理局）隸屬美國(guó)勞工部，是為了工人爭(zhēng)取利益的部門，一直以來制定的法規(guī)都是以執(zhí)法容易為主，比如它會(huì)詳細(xì)規(guī)定“爬梯每一步間距”這樣的細(xì)節(jié)。OSHA以往的條例主要以這種規(guī)定明確、執(zhí)法方便、對(duì)與錯(cuò)一目了然的條例為主。而PSM并不是這樣一個(gè)條例，說到底PSM需要涵蓋整個(gè)化工系統(tǒng)，適應(yīng)不同工藝，就沒有那么容易做到一目了然了。
現(xiàn)實(shí)結(jié)果也是如此，OSHA的14個(gè)模塊從工廠管理的各個(gè)環(huán)節(jié)入手，確實(shí)描述了如何管好化工生產(chǎn)管理的各個(gè)環(huán)節(jié)。在建立初期，14個(gè)模塊對(duì)美國(guó)的過程安全發(fā)展提供了清晰的方向和指導(dǎo)，但實(shí)際推行卻比較緩慢，企業(yè)推行都是分模塊進(jìn)行的，并沒有把過程安全形成管理體系。
管理體系的推行需要一個(gè)類似管理指南的文件來指導(dǎo)企業(yè)，可偏偏OSHA習(xí)慣了寫執(zhí)法條例，把指南寫成執(zhí)法條例，留給企業(yè)的是，不知道如何做才能滿足要求。
2、執(zhí)法檢查難
即便OSHA已經(jīng)盡量把14個(gè)模塊寫得容易執(zhí)法，但是畢竟PSM不是“爬梯間距”那么簡(jiǎn)單。全美的OSHA檢查員中間可以審查PSM的不到百分之一，培訓(xùn)班開了一期又一期，PSM的審核人員依舊急缺。究其原因，與PSM理應(yīng)是一個(gè)管理體系有直接的關(guān)系。原來的OSHA執(zhí)法人員習(xí)慣了非此即彼、黑白分明的判斷，如今讓他們來審核一個(gè)體系，尤其拿到的不是清晰的判例，判斷起來當(dāng)然困難。
3、彈性不足
OSHA在PSM適用性上有一個(gè)化學(xué)品量的閾值，超過該閾值需要執(zhí)行OSHA,否則就不用。問題出在，一旦超過該閾值，不論大小，嚴(yán)重程度都需要嚴(yán)格按照OSHA執(zhí)行，不需要增加，也不能減少，使其在實(shí)際執(zhí)行中缺少了彈性。
在接連發(fā)生了2005年德州BP爆炸案、2010年墨西哥灣漏油、2013年德州硝酸銨爆炸等事故后，美國(guó)過程安全管理的執(zhí)行發(fā)生了轉(zhuǎn)向。尤其是2005年的德州BP爆炸案后，算是美國(guó)PSM管理的一次轉(zhuǎn)折。事故調(diào)查的結(jié)果顯示了領(lǐng)導(dǎo)力不足、文化缺陷的問題，也顯示出模塊間聯(lián)系的問題。 這次事故之后，美國(guó)OSHA提出了對(duì)與PSM相關(guān)企業(yè)執(zhí)行情況的NEP（National Emphasis Program），即國(guó)家專項(xiàng)檢查計(jì)劃。從2007年開始針對(duì)煉油企業(yè)，之后2010年開始針對(duì)化工企業(yè)。NEP計(jì)劃其實(shí)是一個(gè)以審核推行PSM管理的計(jì)劃。幾個(gè)特點(diǎn)如下： 1、NEP審核的是管理體系和最佳實(shí)踐，并非設(shè)計(jì)要求檢查。 2、NEP的審核員與OSHA審核員并不相同，一般是一個(gè)由資深專家（level 1 auditor）帶隊(duì)的小組，且這些審核員清晰地了解PSM管理要求。 3、最終的發(fā)現(xiàn)項(xiàng)（罰單）主要與管理體系有關(guān)。 下圖是一個(gè)發(fā)現(xiàn)項(xiàng)和PSM模塊相關(guān)分類：
近10年來，OSHA推廣過程安全的主要手段其實(shí)是：利用PSM專業(yè)體系審核推動(dòng)PSM執(zhí)行。
同時(shí)，2005年BP德州煉油廠爆炸促成了美國(guó)企業(yè)開始自發(fā)地思考如何把這些分割的模塊連接起來。CCPS的基于風(fēng)險(xiǎn)的過程安全體系應(yīng)運(yùn)而生。CCPS通過企業(yè)合作，發(fā)布了數(shù)以百計(jì)的詳細(xì)的管理和技術(shù)指南，完整描述了各個(gè)模塊應(yīng)該是什么樣的管理，現(xiàn)存的最佳實(shí)踐是什么。這些指南使得PSM的執(zhí)行變得有了指導(dǎo)，而不僅僅是停留在法規(guī)層面；同時(shí)，CCPS推出了基于風(fēng)險(xiǎn)大小確定管理（RBPS）的理念，也使得PSM體系可以適應(yīng)于所有工藝。
值得一提的是，CCPS是行業(yè)組織，從行業(yè)角度提出的CCPS PSM指南，正在逐步被OSHA所吸收，變成NEP審核中被檢查的條目。
以上就是美國(guó)PSM管理的基本現(xiàn)狀?？梢钥吹?，OSHA的14個(gè)模塊解決了那些要管的問題，但是在早期本身執(zhí)行起來推動(dòng)力不足；現(xiàn)階段美國(guó)OSHA主要依靠NEP PSM體系審核來推動(dòng)。同時(shí)，CCPS作為一個(gè)行業(yè)組織，提供了大量的細(xì)節(jié)和可操作的指南，這給了企業(yè)拉一把的力量。這一推一拉之間正在穩(wěn)步推動(dòng)企業(yè)PSM的發(fā)展。
中國(guó)的《化工企業(yè)工藝安全管理實(shí)施導(dǎo)則》（AQ/T3034-2010）基本上就是依照OSHA 14模塊翻譯過來的，后被《國(guó)家安全監(jiān)管總局關(guān)于加強(qiáng)化工過程安全管理的指導(dǎo)意見》（安監(jiān)總管三[2013]88號(hào)）引用，變成了強(qiáng)制執(zhí)行。但是，導(dǎo)則去掉了兩個(gè)管理模塊，更重要的是刪除了“適用范圍”。在OSHA PSM中規(guī)定了對(duì)于不同化學(xué)品，當(dāng)使用量超過一定量以后，這個(gè)工藝才適用于PSM法規(guī)。以及在RMP中，基于事故后果模擬將企業(yè)分為三級(jí)進(jìn)行管理，這樣的分級(jí)管理考慮都在引入過程中被刪除了。而這些刪除恰恰導(dǎo)致了第一篇文章中提到的管理邊界問題。
總結(jié)
美國(guó)現(xiàn)在采用的是以管理體系審核為推動(dòng)力、以CCPS行業(yè)協(xié)會(huì)提供管理指南的方式推進(jìn)過程安全管理，這種推動(dòng)方法多少是OSHA以檢查為主要執(zhí)行手段的延續(xù)，至今美國(guó)還在為沒有足夠的體系審核人員而頭疼。
接下來，我們來看看歐洲為了防止化工事故做了哪些努力。 歐洲的過程安全管理 歐洲的過程安全管理起源很早，始于英國(guó)的Flixborough爆炸。該事故到現(xiàn)在依舊是變更管理（MOC）方面的典型案例。 在那次爆炸之后，由ICI公司工程部門在上世紀(jì)70年代提出的HAZOP（危險(xiǎn)與可操作性分析）方法逐步成為化工行業(yè)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別的主流方法，通過對(duì)整個(gè)工廠的因果分析來確定新的或已有的工程方案、設(shè)備操作和功能實(shí)現(xiàn)過程中的危險(xiǎn)。 歷經(jīng)幾十年的實(shí)踐應(yīng)用和發(fā)展完善，HAZOP方法以其系統(tǒng)、科學(xué)的突出優(yōu)勢(shì)，在工藝危險(xiǎn)識(shí)別領(lǐng)域獨(dú)占鰲頭，在工業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家得以廣泛應(yīng)用。 歐洲政府真正開始關(guān)注化工安全，除了來自博帕爾事故的沖擊，更深的感受來自一個(gè)意大利的小鎮(zhèn)——塞維索。這里在1976年發(fā)生了嚴(yán)重的二噁英泄漏，導(dǎo)致了大面積的廠區(qū)外影響。雖然事故沒有人員傷亡，企業(yè)在這起事故中也沒有受到太大的直接財(cái)產(chǎn)損失，但是由于早期應(yīng)急不當(dāng)，造成的外部環(huán)境影響極其嚴(yán)重，至今受影響區(qū)域的致癌率依舊高于周邊。 由此次事故促成的歐盟立法邏輯簡(jiǎn)單直接：防止重大事故（塞維索指令 I, II, III）。這套指令簡(jiǎn)單明了，那就是“找出可能造成重大事故的危險(xiǎn)源” “確定可以有效控制該危險(xiǎn)源的管理措施”，以及“為這一危險(xiǎn)源單獨(dú)制定有效的應(yīng)急預(yù)案” 這樣明確的三步。這套指令在歐盟通過，并逐步在各國(guó)形成了滿足歐盟標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)家法律。這里就有中國(guó)熟悉的”COMAH“(Control of Major Accident Hazards)（重大事故防止法案）。 以上三步說來容易，但是具體執(zhí)行起來，其邏輯就和美國(guó)OSHA的方法有很大的不同了。具體體現(xiàn)在兩個(gè)方面：“主體責(zé)任”和“基于風(fēng)險(xiǎn)”。 首先，塞維索強(qiáng)調(diào)的基本邏輯是：如果有一個(gè)危險(xiǎn)源存在，那么危險(xiǎn)源所在的企業(yè)應(yīng)該比別的任何人都更了解如何管理它；如果不了解，那就去找外部的專家把它搞清楚。對(duì)于危險(xiǎn)源的危險(xiǎn)程度、管理責(zé)任、管理方法、管理措施都完全歸于企業(yè)，這是權(quán)利和責(zé)任一體的“主體責(zé)任”。 其次，基于風(fēng)險(xiǎn)，歐洲的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估講究的是：找出重大危險(xiǎn)源失效的可能危害情形，并且基于該情形進(jìn)行定量風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估（QRA）。對(duì)于危害情形的強(qiáng)調(diào)，存在于歐洲過程安全管控的方方面面。塞維索指令在開始之初就給出了關(guān)注的化學(xué)品種類和數(shù)量閾值，集中關(guān)注于有毒、可燃的危險(xiǎn)化學(xué)品，關(guān)注有一定存量的設(shè)施和裝置，基于種類和量將危險(xiǎn)源分為“重大” (Upper Tier)和“一般”（Lower Tier）；對(duì)于高低兩級(jí)不同的危險(xiǎn)源有不同的管理要求。 對(duì)于“重大”危險(xiǎn)源，要求提供從后果模擬、技術(shù)設(shè)計(jì)、防護(hù)措施（硬件&軟件）、管理措施、應(yīng)急措施和審核措施全方位的詳細(xì)描述，以證明該危險(xiǎn)源的風(fēng)險(xiǎn)可控。 而對(duì)于“一般”危險(xiǎn)源，要求則要簡(jiǎn)單很多。塞維索指令經(jīng)歷了兩次升級(jí)，總體來看，管轄的范圍在擴(kuò)大，劃分也變得更為科學(xué)，對(duì)于“重大”危險(xiǎn)源管理措施中需要涵蓋的范圍也更加具體。 抓手就是審批和檢查。 對(duì)于所有的“重大”危險(xiǎn)源，企業(yè)需要證明自己對(duì)于危險(xiǎn)源是完整了解、設(shè)計(jì)充分且控制良好的。如何證明？請(qǐng)?zhí)峁┩暾娘L(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告給政府審批，在這份報(bào)告中需要列舉該危險(xiǎn)源所有可能的事故模式；對(duì)列舉的事故進(jìn)行后果模擬確認(rèn)影響范圍，列舉所有可能事故的防護(hù)措施，以確認(rèn)該重大危險(xiǎn)源得到了良好的設(shè)計(jì)；證明所有的風(fēng)險(xiǎn)在接受范圍（基于風(fēng)險(xiǎn)計(jì)算）；并為可能發(fā)生的事故，基于后果模擬的結(jié)果制定單獨(dú)的應(yīng)急處置預(yù)案。這份專門針對(duì)“重大”危險(xiǎn)源的報(bào)告叫“Safe Case”, 從內(nèi)容上看應(yīng)該翻譯為：危險(xiǎn)源安全情形評(píng)估報(bào)告。 企業(yè)需要在開車調(diào)試之前的一定時(shí)期向政府提供每個(gè)“重大”危險(xiǎn)源的“Safe Case”，通過審核之后才可以正式開車。這份報(bào)告的應(yīng)用不僅僅是用于工廠建設(shè)調(diào)試期間，在工廠運(yùn)營(yíng)階段，企業(yè)每一年或者兩年會(huì)面臨政府的檢查，所有的政府檢查都基于核查該報(bào)告中設(shè)計(jì)的防護(hù)措施是否落實(shí)。 舉例來說：如果報(bào)告中記錄了這個(gè)危險(xiǎn)源有一個(gè)聯(lián)鎖，那么就需要去檢查聯(lián)鎖的硬件、軟件、測(cè)試和有效性。 如果報(bào)告中記錄了這里有一個(gè)報(bào)警，那就查報(bào)警的硬件、軟件、記錄、響應(yīng)人員、演習(xí)，甚至對(duì)人員進(jìn)行面試。 企業(yè)如何管理危險(xiǎn)源是企業(yè)決定的，但是承諾的管理事項(xiàng)是否到位，是需要政府來檢查和監(jiān)管的。當(dāng)然違反承諾的成本也非常高昂。對(duì)于“Safe Case”的違反可能導(dǎo)致企業(yè)直接被關(guān)停。 如果需要對(duì)該“重大”危險(xiǎn)源的管理進(jìn)行變更，“Safe Case”同樣需要變更，需要重新進(jìn)行一次完整的審批。 有人會(huì)問：這不就是中國(guó)的安評(píng)么？是的，如果僅看兩個(gè)報(bào)告的目錄，這份報(bào)告的目錄和安評(píng)幾乎完全一樣。但是這份報(bào)告只針對(duì)“重大”危險(xiǎn)源，只審批一次，被反復(fù)用于檢查，而這份報(bào)告中所有的內(nèi)容都是為這一特定危險(xiǎn)源單獨(dú)建立的，其詳細(xì)程度和可執(zhí)行程度對(duì)比中國(guó)通用模板寫成的安評(píng)是遠(yuǎn)為詳細(xì)的。 再來回顧一下管理的邊界。歐盟的做法給出了一個(gè)很好的示例：清晰的責(zé)任邊界、清晰的管理重點(diǎn)，以及在重點(diǎn)管轄上極為詳盡和具體。 首先，各國(guó)政府制定了重大事故危險(xiǎn)源認(rèn)定辦法。中國(guó)的重大危險(xiǎn)源認(rèn)定辦法也是基本基于英國(guó)“重大”（Upper Tier）危險(xiǎn)源的標(biāo)準(zhǔn)制定的。 接下來，如何證明設(shè)計(jì)是考慮充分并且風(fēng)險(xiǎn)可控？歐洲各國(guó)有大量的技術(shù)指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)。這些標(biāo)準(zhǔn)大部分是非強(qiáng)制的，但是這些標(biāo)準(zhǔn)僅僅是底線。基于統(tǒng)一的風(fēng)險(xiǎn)計(jì)算方法（QRA），企業(yè)需要證明設(shè)計(jì)中已經(jīng)執(zhí)行了ALARP（As Low As Reasonable Possible）(盡可能合理的低)原則。 然后，在日常運(yùn)營(yíng)中，政府會(huì)有專門的檢查人員到逐個(gè)工廠對(duì)已經(jīng)重大危險(xiǎn)源的防護(hù)措施進(jìn)行檢查，這種檢查涵蓋了功能、檢測(cè)、檢驗(yàn)甚至人員面試，只要是列出風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的防護(hù)措施都需要確定其有效性。如果發(fā)現(xiàn)危險(xiǎn)源的防護(hù)措施失效，將是重大違規(guī)，可能會(huì)罰款甚至直接導(dǎo)致工廠關(guān)閉。 最后，為該危險(xiǎn)源制定的專門的應(yīng)急措施需要到政府部門備案。該備案的目的是為了市政應(yīng)急和工廠應(yīng)急預(yù)案的對(duì)接，各個(gè)工業(yè)區(qū)、港區(qū)、工業(yè)區(qū)的應(yīng)急預(yù)案需要考慮與各個(gè)危險(xiǎn)源的應(yīng)急預(yù)案有效銜接，即當(dāng)事故真的發(fā)生，影響已經(jīng)擴(kuò)散到廠外以后，政府需要知道如何應(yīng)對(duì)。 本人曾經(jīng)審核過一個(gè)歐洲的化工廠的液氨儲(chǔ)罐泄漏預(yù)案，應(yīng)急預(yù)案細(xì)致到了當(dāng)事故發(fā)生時(shí)，政府如何確定隔離范圍、疏散距離，進(jìn)入救援應(yīng)該走那條路，到了現(xiàn)場(chǎng)的每輛車的職責(zé)。要知道這些預(yù)案都是寫給社區(qū)消防人員的，當(dāng)事故真的發(fā)生了，消防人員到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)是立刻可以投入應(yīng)急的，完全避免了前期的情形偵查的時(shí)間，可以有效的防止事故的擴(kuò)大。 歐洲的做法與美國(guó)形成了很鮮明的對(duì)比，一個(gè)推行體系，一個(gè)關(guān)注重點(diǎn)。 美國(guó)這一策略的好處在于，如果所有的公司都良好執(zhí)行這一體系，那么應(yīng)該可以很好地降低所有過程安全事故發(fā)生的可能。但是受制于推行方法和審核人員不足，在這一體系的推行上還不盡如人意，因?yàn)榻┠昝绹?guó)還是在化工行業(yè)發(fā)生了不少事故。 歐洲策略其實(shí)更多是看重點(diǎn)：先防止重大事故的發(fā)生，然后逐漸擴(kuò)大同一方法應(yīng)用的范圍（塞維索I,II,III）,在重大事故防止上更有成效。 （來源：蘇德亮，如有侵權(quán)請(qǐng)聯(lián)系刪除）那么，政府如何監(jiān)督企業(yè)是否執(zhí)行“基于風(fēng)險(xiǎn)”和“主體責(zé)任”呢？
關(guān)于執(zhí)行