“十三五”是我國環(huán)境影響評價（以下簡稱“環(huán)評”）與排污許可改革的重要時期。2015年9月，由中共中央、國務院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》明確提出完善污染物排放許可制。《國務院辦公廳關于印發(fā)控制污染物排放許可制實施方案的通知》（國辦發(fā)〔2016〕81號）要求排污許可制銜接整合環(huán)評等相關環(huán)境管理制度。《“十三五”環(huán)境影響評價改革實施方案》（環(huán)環(huán)評〔2016〕95號，以下簡稱《改革方案》）對“三線一單”、戰(zhàn)略環(huán)評、規(guī)劃環(huán)評、項目環(huán)評等提出了明確的改革目標和具體措施。
《關于生態(tài)環(huán)境領域進一步深化“放管服”改革，推動經濟高質量發(fā)展的指導意見》（環(huán)規(guī)財〔2018〕86號）提出要加快審批制度改革，激發(fā)發(fā)展活力與動力。各地生態(tài)環(huán)境部門隨后相繼發(fā)布了環(huán)評與排污許可改革事項。黨的十九屆四中全會提出要健全源頭預防體系，構建以排污許可制為核心的固定污染源監(jiān)管制度體系。2020年3月，由中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于構建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）提出要妥善處理排污許可與環(huán)評制度的關系?！蛾P于進一步優(yōu)化營商環(huán)境更好服務市場主體的實施意見》（國辦發(fā)〔2020〕24號）要求進一步簡化企業(yè)生產經營審批和條件。
“十四五”是全面建成小康社會，開啟全面建設社會主義現(xiàn)代化國家新征程的第一個五年，也是進一步打好污染防治攻堅戰(zhàn)，建設美麗中國的關鍵時期，對環(huán)評和排污許可工作提出了更多更新更高的需求和要求，黨的十九屆五中全會提出構建源頭防控等綜合治理機制，全面實行排污許可制。探討和展望“十四五”時期環(huán)評與排污許可改革新形勢，對于深化環(huán)評和排污許可改革，協(xié)同推進高水平保護和高質量發(fā)展具有重要意義。
“十三五”環(huán)評與排污許可改革進展與成效
1.1 政策／戰(zhàn)略／區(qū)域環(huán)評快速推進《改革方案》提出，深入開展戰(zhàn)略環(huán)評，強化戰(zhàn)略環(huán)評應用，開展政策環(huán)評試點，逐步建立“三線一單”管理機制?！秴^(qū)域空間生態(tài)環(huán)境評價工作實施方案》（環(huán)辦環(huán)評〔2018〕23號）提出2020年完成區(qū)域環(huán)評（“三線一單”）成果入庫?！笆濉逼陂g，政策環(huán)評試點研究取得了積極進展。生態(tài)環(huán)境部組織完成了能源、農業(yè)、石化等行業(yè)的產業(yè)政策和中西部地區(qū)人口就近城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)一體化等城鎮(zhèn)化政策環(huán)境影響分析試點研究，印發(fā)了《經濟、技術政策生態(tài)環(huán)境影響分析技術指南（試行）》（環(huán)辦環(huán)評函〔2020〕590號）。戰(zhàn)略環(huán)評工作有序推進，完成了京津冀、長三角和珠三角三大區(qū)域以及長江經濟帶等重點地區(qū)產業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略環(huán)評，對推進相關地區(qū)經濟社會和生態(tài)環(huán)境保護協(xié)調發(fā)展發(fā)揮了重要作用?！叭€一單”的研究和實踐工作快速推進，第一批開展“三線一單”工作的長江經濟帶11?。ㄊ校┘扒嗪Ｊ∠嗬^發(fā)布了“三線一單”生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控方案或實施意見；第二批19?。▍^(qū)、市）和新疆生產建設兵團的“三線一單”成果陸續(xù)通過了生態(tài)環(huán)境部組織的審核，一些省份“三線一單”成果已開始應用于國土空間規(guī)劃編制和環(huán)境管理工作中，“三線一單”管理機制已初步建立。
“十三五”期間，國家和地方針對產業(yè)園區(qū)、礦產資源、煤炭礦區(qū)、流域等重點領域規(guī)劃環(huán)評開展了相關研究，發(fā)布了一系列政策文件和技術規(guī)范，有力推動了規(guī)劃環(huán)評進展。集中開展了長江經濟帶200多家產業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)境影響跟蹤評價，陸續(xù)開展了產業(yè)園區(qū)、港口、新區(qū)、流域、礦區(qū)5個重要領域規(guī)劃環(huán)境影響核查，試點開展了產業(yè)園區(qū)清單式管理，推動開展了重點領域規(guī)劃環(huán)評會商及規(guī)劃環(huán)評與項目環(huán)評聯(lián)動，并通過強化規(guī)劃環(huán)評技術復核等工作，提升規(guī)劃環(huán)評質量。規(guī)劃環(huán)評主動服務于國家和區(qū)域重大戰(zhàn)略決策，發(fā)揮了重大作用。據統(tǒng)計，僅生態(tài)環(huán)境部審查的30余個流域綜合規(guī)劃環(huán)評，就取消了近200個不符合生態(tài)環(huán)境保護要求的大小水利水電工程，將多段干流和40多條支流納入棲息地保護。
通過修訂《環(huán)境影響評價法》《建設項目環(huán)境保護管理條例》等法律法規(guī)，取消了部門預審、試生產審批、竣工環(huán)保驗收許可和環(huán)評機構資質管理4項行政許可，取消了水土保持等項目環(huán)評預審條件。同時，通過修訂建設項目環(huán)評分級審批目錄與分類管理名錄、優(yōu)化環(huán)境影響報告表格式等，不斷下放建設項目環(huán)評審批權限，調整環(huán)評文件類別，推動技術導則體系重構，簡化環(huán)評內容。據統(tǒng)計，目前市（縣）級生態(tài)環(huán)境部門審批的項目環(huán)評文件占了全國的99％以上。此外，一些?。ㄊ校┎粩嗌罨h(huán)評“放管服”改革，對已開展規(guī)劃環(huán)評的園區(qū)內建設項目的環(huán)評文件，采取簡化、降級或豁免等措施，并強化了環(huán)評與排污許可之間的銜接。在大刀闊斧推行“放”改革同時，著力強化環(huán)評事中事后監(jiān)管與服務，印發(fā)了《建設項目環(huán)境保護事中事后監(jiān)督管理辦法（試行）》（環(huán)發(fā)〔2015〕163號）、《關于強化建設項目環(huán)境影響評價事中事后監(jiān)管的實施意見》（環(huán)環(huán)評〔2018〕11號）、《關于嚴懲弄虛作假提高環(huán)評質量的意見》（環(huán)環(huán)評〔2020〕48號）等文件。生態(tài)環(huán)境部制定并動態(tài)更新國家、地方、重大外資項目環(huán)評服務“三本臺賬”，各地生態(tài)環(huán)境主管部門實行主動服務，健全早期介入機制，優(yōu)化環(huán)評服務，開辟綠色通道，壓縮審批時限，推動改善營商環(huán)境。
“十三五”期間我國排污許可管理開啟新局面。生態(tài)環(huán)境部發(fā)布了《固定污染源排污許可分類管理名錄》《排污許可管理辦法（試行）》，并組織起草了《排污許可管理條例（草案征求意見稿）》。同時，制定了70多項排污許可申請與核發(fā)技術規(guī)范，構建了較為完整的技術體系。在此基礎上，固定污染源排污許可證核發(fā)工作快速推進，已有379.16萬家排污單位納入排污許可管理，加強固定污染源環(huán)境管理工作邁出了一大步。同時，各級生態(tài)環(huán)境部門開展了相關管理制度與排污許可銜接整合研究?！蛾P于做好環(huán)境影響評價制度與排污許可制銜接相關工作的通知》（環(huán)辦環(huán)評(2017)84號〔2017〕84號）明確了環(huán)評與排污許可之間的關系。近2年來，一些單位和個人開始研究區(qū)域“三線一單”、規(guī)劃環(huán)評、總量控制、環(huán)境執(zhí)法等環(huán)境管理制度與排污許可制之間的銜接問題，并取得了一定的進展。
黨的十九屆五中全會對我國經濟社會發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護提出了明確要求。作為生態(tài)環(huán)境與經濟社會發(fā)展領域最密切的兩項制度，環(huán)評與排污許可制度改革機遇與挑戰(zhàn)并存，任務更加艱巨。統(tǒng)籌經濟社會發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護的難度加大，既要助力高質量發(fā)展，又要推動生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善，還要探索碳減排、生物多樣性保護等新課題。在新的發(fā)展階段，環(huán)評與排污許可迎來難得的發(fā)展機遇，同時也面臨嚴峻的形勢。
法律地位將進一步強化，為兩項制度改革奠定了重要基礎。環(huán)評與排污許可是生態(tài)文明建設中不可或缺的兩項重要制度，是生態(tài)環(huán)境治理體系的重要組成部分，也是國家層面的重大改革事項。從《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出完善污染物排放許可制，到黨的十九屆四中全會要求健全源頭預防體系，確定排污許可制在固定污染源監(jiān)管制度體系中的核心地位，到《指導意見》提出強化源頭防治，依法實行排污許可管理制度，再到黨的十九屆五中全會提出全面實行排污許可制，逐步強化了兩項制度的地位和作用?！笆奈濉逼陂g，《排污許可管理條例》及新修改的《環(huán)境影響評價法》預計將發(fā)布實施，《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》預計啟動研究工作，這些工作都將為環(huán)評與排污許可的持續(xù)改革提供法律支撐。制度內涵將進一步豐富，為兩項制度內容提出了新的要求。黨的十九大報告指出當前我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發(fā)展階段，黨的十九屆五中全會進一步強調我國已轉向高質量發(fā)展階段。環(huán)評與排污許可制度不僅要在打好打贏污染防治攻堅戰(zhàn)中發(fā)揮重要作用，也肩負著環(huán)境保護優(yōu)化經濟發(fā)展的重任，要在優(yōu)布局、調結構、控規(guī)模、促轉型、保紅線、助減排、防風險上發(fā)揮效力，助推高質量發(fā)展。宏觀上，通過區(qū)域“三線一單”、規(guī)劃環(huán)評劃框子、定規(guī)則，優(yōu)化國土空間開發(fā)保護格局，推動產業(yè)綠色轉型和產業(yè)結構升級；微觀上，通過項目環(huán)評抓落實、嚴準入，通過排污許可制度強化對固定污染源的監(jiān)管，推動提升清潔生產水平，淘汰落后產能。機制體制將進一步理順，為兩項制度落實消除了障礙。當前，國家正在全面深化“放管服”改革，優(yōu)化營商環(huán)境，環(huán)評與排污許可改革恰逢其時?！度珖罨胺殴芊备母飪?yōu)化營商環(huán)境電視電話會議重點任務分工方案》（國辦發(fā)〔2019〕39號）明確要求推進環(huán)評制度改革，一批基本不產生生態(tài)環(huán)境影響的項目統(tǒng)一不再納入環(huán)評管理。隨著機構改革基本完成，省級以下生態(tài)環(huán)境機構監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革等落地生效，環(huán)評與排污許可制度銜接進一步順暢。2020年，生態(tài)環(huán)境部再次修訂了《建設項目環(huán)境影響評價分類管理名錄》，印發(fā)了《關于優(yōu)化小微企業(yè)項目環(huán)評工作的意見》（環(huán)環(huán)評〔2020〕49號）等文件，引導環(huán)評行業(yè)進一步健康發(fā)展。
思想認識上不夠到位，不適應新的形勢要求。長期以來，環(huán)評被貼上“通行證”的尷尬標簽，不少地方為了讓規(guī)劃環(huán)評、項目環(huán)評文件通過審查審批，給出了過多的“空頭”承諾，導致后續(xù)環(huán)評要求落實不到位，甚至根本沒有落實。新《環(huán)境保護法》實施以來，經過幾次清理整頓，大量“未批先建”項目浮出水面。時至今日，仍有一些項目未取得環(huán)評手續(xù)。一些地方對環(huán)評文件弄虛作假、粗制濫造等嚴重質量問題重視不夠，對排污許可制在固定污染源監(jiān)管制度體系中的核心地位認識不夠，有的甚至認為環(huán)評與排污許可影響了經濟發(fā)展和就業(yè)，這些都導致兩項制度不能充分發(fā)揮效力。銜接體系尚不完善，制約了制度協(xié)同發(fā)力的效果?！叭€一單”生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系還未完全建立，“三線一單”、規(guī)劃環(huán)評、項目環(huán)評之間的責任邊界還不夠明晰，在管理機制、技術方法、信息支撐上還不夠成熟，特別是在實際工作中，“三線一單”如何有效指導規(guī)劃環(huán)評和項目環(huán)評，規(guī)劃環(huán)評如何指導和約束項目環(huán)評，“三線一單”、規(guī)劃環(huán)評下的項目環(huán)評如何實施簡化改革等問題還需要進一步深化研究，項目環(huán)評“放管服”改革“放”得多、“管”得少或不到位等問題依然突出。此外，環(huán)評、總量控制、環(huán)境執(zhí)法與排污許可制的銜接仍不夠暢通，質量保障、成果落地、事中事后監(jiān)管等影響環(huán)評與排污許可制度發(fā)揮作用的機制總體上還不夠完善，尚未形成閉環(huán)，難以有效發(fā)揮合力作用。保障能力上尚不牢靠，制約了制度的科學性和實用性。在法律保障上，隨著各?。▍^(qū)、市）“三線一單”編制工作已基本完成、規(guī)劃環(huán)評體系已發(fā)生重大調整、項目環(huán)評“放管服”改革不斷深入等，現(xiàn)行《環(huán)境影響評價法》《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》已難以適應新的發(fā)展需求。技術保障上，各類技術規(guī)范和政策要求之間還存在不協(xié)調之處，評價內容過多、重復的現(xiàn)象依然存在，累積性、整體性影響及生物多樣性、氣候變化影響等重要評價方法還比較欠缺。信息保障上，環(huán)評大數(shù)據系統(tǒng)的完整性、排污許可大數(shù)據系統(tǒng)的穩(wěn)定性和安全性還不夠，各數(shù)據體系之間的連通性尚未徹底打通。人才隊伍保障上，不少地方評估人才隊伍力量受到不同程度的削弱，評估支撐能力降低；環(huán)評編制單位數(shù)量雖大幅增加，但不少單位編制人員嚴重不足，環(huán)評質量堪憂。簡言之，“十四五”期間，面對新形勢、新任務，環(huán)評與排污許可制度還沒有完全適應。對照高質量發(fā)展的主題，優(yōu)化國土空間開發(fā)保護格局，推進生產方式綠色轉型的任務依然艱巨；對照改善生態(tài)環(huán)境質量的目標，推動深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)的源頭預防和過程監(jiān)管能力亟待提升；對照行政審批體制改革和政府職能轉變的任務，協(xié)同推進“放管服”、強化制度剛性約束的改革創(chuàng)新尚需深化；對照國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，厘清責任邊界、豐富制度內涵、提升管理效能、夯實基礎支撐等基本能力建設任重而道遠。
“十四五”環(huán)評與排污許可改革的基本原則與總體思路
“十四五”時期我國要實現(xiàn)生態(tài)文明建設新進步，就需在國土空間開發(fā)保護格局優(yōu)化、生產生活方式綠色轉型、資源利用效率提升、污染物排放總量控制、生態(tài)環(huán)境質量改善等方面取得積極進展。這也是“十四五”時期環(huán)評與排污許可改革的總方向，即要充分發(fā)揮環(huán)評與排污許可效能，推動實現(xiàn)區(qū)域環(huán)評—規(guī)劃環(huán)評—項目環(huán)評—排污許可—監(jiān)督執(zhí)法—督察問責“六位一體”的全過程環(huán)境管理體系。
緊緊圍繞“環(huán)境質量改善”和“高質量發(fā)展”兩大目標，充分發(fā)揮環(huán)評在源頭預防體系及排污許可制在固定污染源監(jiān)管體系中的作用，推動實現(xiàn)主要污染物排放總量持續(xù)減少，生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善，高質量發(fā)展持續(xù)邁進。到2025年，建成全國生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系，增強重點領域環(huán)評管理效能，提升固定污染源環(huán)境治理水平。對照“放管服”改革要求和地方改革實踐，研析環(huán)評與排污許可制度現(xiàn)存的問題和面臨的挑戰(zhàn)，從制度設計層面找出深層次根本性原因，提出改革方案。當前，“三線一單”與相關規(guī)劃及其他環(huán)境管理制度等的銜接還處在探索階段。規(guī)劃環(huán)評“落地難”問題仍然突出，規(guī)劃環(huán)評與項目環(huán)評的聯(lián)動缺乏實踐。項目環(huán)評“重審批、輕監(jiān)管”現(xiàn)象依然存在，環(huán)評服務市場管理仍有“漏洞”，環(huán)評管理與排污許可制的銜接亟須深化。排污許可尚未實現(xiàn)全要素、全過程管理，許可證核發(fā)質量與監(jiān)管能力尚待提高，這些問題亟須改進完善。建立健全環(huán)評源頭預防體系銜接機制，構建區(qū)域環(huán)評、規(guī)劃環(huán)評、項目環(huán)評有效銜接體系，妥善處理排污許可與環(huán)評制度之間的關系，試點推進園區(qū)內建設項目環(huán)評與排污許可深度融合的實踐。打通排污許可制與環(huán)境監(jiān)測、總量控制、最佳可行技術、環(huán)境執(zhí)法、督察問責等之間的銜接鏈條。完善法律體系，加快修訂《環(huán)境影響評價法》，推動修訂《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》專題研究，實施《排污許可管理條例》。完善技術體系，推動導則體系重構和基礎性技術研究，探索將生物多樣性影響、碳排放水平評價等納入環(huán)評。強化信息化建設，推動與相關大數(shù)據的聯(lián)通，著力推進大數(shù)據創(chuàng)新應用。完善人才體系，加強人才管理，持續(xù)打造鐵軍隊伍。
3.2.1建立“三線一單”生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系整合集成“三線一單”成果，形成全國“一張圖、一個清單、一套平臺”。完善細化分區(qū)管控要求，加強重點區(qū)域、流域成果銜接。建立健全成果應用與跟蹤評估機制，動態(tài)優(yōu)化“三線一單”成果，研究推動“三線一單”入法。將“三線一單”作為各類空間規(guī)劃和環(huán)境管理的基礎，推動優(yōu)化國土空間開發(fā)保護格局、提升資源利用效率、促進產業(yè)綠色轉型，服務新發(fā)展格局。支撐生態(tài)、水、大氣、土壤等環(huán)境要素實施科學化、精細化管理，支持規(guī)劃環(huán)評與項目環(huán)評改革。3.2.2 強化規(guī)劃環(huán)評落地建立國土空間規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、專項規(guī)劃環(huán)評體系，明確規(guī)劃環(huán)評類別。以國土空間、大區(qū)域、流域、礦產資源、大型煤炭基地等宏觀領域規(guī)劃環(huán)評為重點，推動國土空間開發(fā)保護格局優(yōu)化，保障生態(tài)安全。以產業(yè)園區(qū)、重點行業(yè)等領域規(guī)劃環(huán)評為重點，推動產業(yè)結構升級；以交通類規(guī)劃環(huán)評為重點，推動運輸結構調整；以煤電基地、油氣等領域環(huán)評為重點，推動能源結構優(yōu)化。深化規(guī)劃環(huán)評與項目環(huán)評聯(lián)動，扎實推進規(guī)劃環(huán)評落地。落實碳減排要求，推動降低碳排放強度。對于滿足生態(tài)環(huán)境準入條件的項目，大幅簡化環(huán)評內容或降低評價等級，探索推進快速環(huán)評模式和方法，分類深化環(huán)評管理，提升環(huán)評效能。探索推進固定污染源項目環(huán)評、排污許可和入河排污口設置等“多證合一”，探索部分環(huán)境影響報告表的審批制度改革。推進環(huán)評信息公開，加強正面宣傳和輿論引導。落實各方主體責任，推動環(huán)境影響后評價改革，強化事中事后監(jiān)管。3.2.4 構建以排污許可制為核心的固定污染源監(jiān)管體系推進全要素、全過程管理。推動陸海統(tǒng)籌的環(huán)境要素全覆蓋，探索將環(huán)境噪聲、固體廢物、溫室氣體等環(huán)境要素管理與排污許可制銜接融合。試點探索達標區(qū)域和非達標區(qū)域分類施策，研究將重污染天氣預警期間應急減排要求納入排污許可證。加強“三線一單”、規(guī)劃環(huán)評、項目環(huán)評與排污許可的銜接聯(lián)動，建立排污許可總量與區(qū)域環(huán)境質量之間的相應關系。完成國家與地方“三線一單”環(huán)境管理平臺對接，初步建立重點領域規(guī)劃環(huán)評信息共享系統(tǒng)，建立全國建設項目環(huán)評管理信息平臺，實現(xiàn)排污許可平臺環(huán)境管理要素的全覆蓋和固定污染源各項管理制度的有效銜接。打通環(huán)評之間，環(huán)評、排污許可、監(jiān)督執(zhí)法之間以及與其他相關管理制度之間的數(shù)據壁壘。
環(huán)評制度是守住綠水青山的第一道防線，是優(yōu)化國土空間開發(fā)與保護的重要基礎，是推動產業(yè)轉型和結構升級的重要抓手。排污許可制是確保環(huán)評提出的污染防治設施和措施落地的重要保障，是固定污染源項目環(huán)評監(jiān)管的主要手段。面對新形勢、新任務，兩項制度在“十四五”期間將承擔著更多的重任，肩負著更高的期盼，同時也面臨著更大的挑戰(zhàn)和嚴峻的形勢，表現(xiàn)出一定的不適應性，亟須進一步深化改革，充分發(fā)揮兩項制度的效能。應堅持“目標引領貫穿始終、問題導向補齊短板、加強銜接協(xié)同發(fā)力、夯實基礎強化支撐”的原則，圍繞“三線一單”、規(guī)劃環(huán)評、項目環(huán)評和排污許可幾個重點領域，有的放矢，多點支撐，增強精細化管理能力、技術支撐能力、信息化及智能化水平和隊伍工作能力，為深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)、協(xié)同推進高質量發(fā)展提供有力支撐。
文獻來源：劉磊,韓力強,李繼文,等.“十四五”環(huán)境影響評價與排污許可改革形勢分析和展望[J].環(huán)境影響評價,2021,43(01):1-6.
