作者｜吳曉林 南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院（本文不代表我方立場）

近期，疫情考驗(yàn)之下的城市治理能力，再次成為熱議話題。特大城市疫情為何防不勝防？特大城市管理中真正致命的問題是什么？如何在做好疫情防控的同時(shí)，盡可能保持城市正常運(yùn)轉(zhuǎn)、減少對社會(huì)經(jīng)濟(jì)和人民生活的不利影響？這些問題仍有討論和研究的必要。

本文指出，中國特大城市在風(fēng)險(xiǎn)防控上普遍采用屬地管理體系，在這一體系下，“小事不出社區(qū)、大事不出街道、矛盾不上交”成為默認(rèn)原則，風(fēng)險(xiǎn)防控問題往往實(shí)施“一票否決”。這一體系具有雙重影響：一方面，在日常風(fēng)險(xiǎn)排查時(shí)“責(zé)任明確”，有利于快速識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)，在風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后快速響應(yīng)；另一方面，風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散并非以人為的行政區(qū)劃為界，特別在面對彌散性的重大突發(fā)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，以行政區(qū)劃為載體的屬地管理體系往往缺乏靈活、有力的行動(dòng)，突出表現(xiàn)為三種“空間脆弱性”：一是行政區(qū)劃規(guī)模偏大，風(fēng)險(xiǎn)治理超載，造成基層的巨大壓力；二是行政區(qū)與管轄權(quán)不統(tǒng)一，存在管理真空地帶，以至于出現(xiàn)相互推諉、扯皮乃至“三不管”等不良現(xiàn)象；三是風(fēng)險(xiǎn)跨區(qū)域擴(kuò)散，單個(gè)行政區(qū)往往難以有效應(yīng)對。

針對這些脆弱性，作者提出，有必要超越轄區(qū)思維，重構(gòu)社區(qū)、政區(qū)、跨區(qū)的三圈空間治理：一是基于人居安全需求，推動(dòng)社區(qū)安全場景營造，提升社區(qū)空間的韌性；二是基于人口密度和規(guī)模做好行政區(qū)劃，優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)防控的空間和資源；三是基于安全風(fēng)險(xiǎn)類型，推動(dòng)跨域治理，提升風(fēng)險(xiǎn)防控的跨域協(xié)同能力。

本文原載《學(xué)?！?021年第5期，原題為《特大城市風(fēng)險(xiǎn)防控的“屬地責(zé)任”與空間治理——基于空間脆弱性視角的分析》，僅代表作者觀點(diǎn)，供諸君思考。

問題的提出

改革開放以來，中國經(jīng)歷了快速城鎮(zhèn)化的過程，產(chǎn)生了一批人口規(guī)模巨大的城市。2014年，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)的通知》規(guī)定：城區(qū)常住人口500萬到1000萬的城市為特大城市，城區(qū)常住人口在1000萬以上的城市則為超大城市。

根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)，我國共有7座超大城市，分別為上海、北京、深圳、重慶、廣州、成都、天津；特大城市的數(shù)量則達(dá)到14個(gè)，分別為武漢、東莞、西安、杭州、佛山、南京、沈陽、青島、濟(jì)南、長沙、哈爾濱、鄭州、昆明、大連等。也即，中國特大以上城市（以下均統(tǒng)稱為“特大城市”）已經(jīng)達(dá)到了21座。

在2020年，21座特大城市的建成區(qū)面積為17279.52平方公里、占全國國土面積的0.18%，城區(qū)人口占全國人口的14.4%，占全國城鎮(zhèn)人口的22.5%，GDP總額達(dá)到333535.71億元、占全國GDP的32.9%。未來幾年，合肥市、長春市、石家莊市、蘇州市等有可能通過各種形式進(jìn)入特大城市行列。這意味著特大城市將承載更多的人口，并且貢獻(xiàn)全國一半以上的GDP。特大城市的空間規(guī)模、人口體量、發(fā)展能級(jí)巨大，在經(jīng)濟(jì)版圖、政治版圖中占據(jù)極為重要的位置。

近年來，自然災(zāi)害類風(fēng)險(xiǎn)（如地震與洪災(zāi)等）、事故災(zāi)難類風(fēng)險(xiǎn)（如安全事故等）、社會(huì)安全類風(fēng)險(xiǎn)（如社會(huì)沖突等）、公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)（如非典、新冠疫情等）頻頻出現(xiàn)，引起了人們對特大城市公共安全的擔(dān)憂。特大城市處于風(fēng)險(xiǎn)的前沿地帶，是落實(shí)國家安全和抵御風(fēng)險(xiǎn)的重要單元，如果做不好風(fēng)險(xiǎn)防控，就可能發(fā)生更大的危機(jī)，造成難以估量的損失。

2020年9月8日，總書記在全國抗擊新冠肺炎疫情表彰大會(huì)上指出：“要完善城市治理體系和城鄉(xiāng)基層治理體系，樹立全周期的城市健康管理理念，增強(qiáng)社會(huì)治理總體效能?！秉h的十九屆五中全會(huì)提出“要大幅提升城市科學(xué)化、精細(xì)化、智能化治理水平，切實(shí)提高特大城市風(fēng)險(xiǎn)防控能力”?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》對統(tǒng)籌發(fā)展和安全作出戰(zhàn)略部署，并提出建設(shè)“韌性城市”的重大議題。

空間規(guī)模是特大城市風(fēng)險(xiǎn)集聚的重要變量，因?yàn)橐?guī)模體量更大、人口結(jié)構(gòu)更復(fù)雜、流動(dòng)性更高，特大城市呈現(xiàn)出風(fēng)險(xiǎn)密集性、連鎖性、疊加性等特點(diǎn)，成為潛在的風(fēng)險(xiǎn)積聚中心，風(fēng)險(xiǎn)一旦發(fā)生便往往難以控制。

但是，在城市擴(kuò)張過程中，城市往往被設(shè)計(jì)為各種建筑、資源和人口的“空間裝置”，缺乏應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)、限制風(fēng)險(xiǎn)的準(zhǔn)備，這加劇了風(fēng)險(xiǎn)防控的壓力。一些研究盡管主張調(diào)整政區(qū)空間以應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)，但是卻忽略了一個(gè)現(xiàn)實(shí)——空間僅是風(fēng)險(xiǎn)防控的一種變量，在空間和風(fēng)險(xiǎn)防控效果之間還存在著“空間脆弱性”（反過來就是空間韌性）這個(gè)作用中介。在風(fēng)險(xiǎn)防控過程中，中國特大城市普遍采用以區(qū)劃空間為基礎(chǔ)的屬地管理體系。發(fā)掘?qū)俚毓芾眢w系“脆弱性”對風(fēng)險(xiǎn)防控的影響，進(jìn)而布局空間治理，需要得到理論和實(shí)踐的回應(yīng)。

從空間分析到空間脆弱性分析

已有的研究對“城市空間規(guī)模和風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)系”做了回答，指出人口體量、城市空間都能影響城市風(fēng)險(xiǎn)。

在一般情況下，大規(guī)模人口在有限空間的聚集容易出現(xiàn)三類風(fēng)險(xiǎn)：

1）硬質(zhì)空間擁堵、柔質(zhì)空間不足、外部空間隔離的“空間風(fēng)險(xiǎn)”；

2）安全事故頻發(fā)、人身財(cái)產(chǎn)受損的“安全風(fēng)險(xiǎn)”；

3）社會(huì)矛盾與基層政府職責(zé)超載、長期發(fā)展貧民窟化的“治理風(fēng)險(xiǎn)”。

此外，城市“空間極化與隔離加劇會(huì)引發(fā)民眾的落差感與不信任感，帶來新的風(fēng)險(xiǎn)生長點(diǎn)”。

“哥倫比亞波哥大首都區(qū)災(zāi)難風(fēng)險(xiǎn)管理規(guī)劃框架”的一個(gè)重要認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)是，核心環(huán)境“范圍越大，在核心環(huán)境與大環(huán)境之間相互影響中的因果關(guān)系不確定性也就越大”。有參數(shù)估計(jì)顯示，“人口密度、流動(dòng)人口比例等與PM2.5的健康風(fēng)險(xiǎn)有顯著性正向關(guān)系，人口密度越大，則健康風(fēng)險(xiǎn)越大”。

犯罪風(fēng)險(xiǎn)同樣受到城市空間的影響。一項(xiàng)對廣州市的研究表明，侵財(cái)犯罪風(fēng)險(xiǎn)呈現(xiàn)舊城>近郊區(qū)>中心城區(qū)>核心區(qū)的格局；暴力犯罪風(fēng)險(xiǎn)則表現(xiàn)為舊城>中心城區(qū)>近郊區(qū)>核心區(qū)。有學(xué)者根據(jù)Bettencourt等人“城市規(guī)模與犯罪數(shù)量遵循超線性關(guān)系（例如，如果人口規(guī)模增加100%，犯罪率可能增加120%）”的判斷，分析了1995～2010年期間美國大約250個(gè)超過10萬人的城市的11種犯罪類型，發(fā)現(xiàn)“城市犯罪數(shù)量與城市規(guī)模之間的關(guān)系無一例外地遵循超線性冪函數(shù)”，顯示城市人口規(guī)模與犯罪風(fēng)險(xiǎn)緊密相關(guān)。

在災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)方面，空間布局（例如土地坡度、土地利用、綠地覆蓋等）影響風(fēng)險(xiǎn)災(zāi)害的擴(kuò)散。在大多情況下，“只有地理、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)因素被用于城市發(fā)展，自然災(zāi)害、地貌和地理參數(shù)沒有被量化和考慮在內(nèi)”，這影響了城市的風(fēng)險(xiǎn)及其應(yīng)對。一項(xiàng)在巴基斯坦的研究表明，在面對洪澇災(zāi)害時(shí)，“與大城市周圍的農(nóng)村社區(qū)相比，小城市周圍的農(nóng)村人口受到的影響較小，但更容易受到傷害”。

新冠疫情的爆發(fā)給了檢驗(yàn)“城市空間與風(fēng)險(xiǎn)關(guān)系”的機(jī)會(huì)。有研究指出“道路密度、公交線網(wǎng)密度、CBD鄰近度、建筑密度、人口密度和土地價(jià)值與小區(qū)疫情傳播風(fēng)險(xiǎn)呈顯著正相關(guān)”。新冠肺炎暴發(fā)后，很多城市發(fā)展戰(zhàn)略家、規(guī)劃師、建筑師指出“城市過大、人口密度過高、基礎(chǔ)設(shè)施不足、缺乏綠化空間等”對新冠疫情防控有負(fù)面影響。據(jù)報(bào)道，根據(jù)研究人員約阿基姆博克的統(tǒng)計(jì)，紐約市的新冠死亡病例約占全美新冠死亡人數(shù)的23%；倫敦占英國死亡人數(shù)的比例也是23%；馬德里約為32%；斯德哥爾摩甚至更高。一項(xiàng)對中國城市的研究表明，新冠疫情發(fā)病情況與城市規(guī)模呈現(xiàn)較穩(wěn)定的“側(cè)U型”分布關(guān)系，中小城市規(guī)模區(qū)間（300萬人口以下），城市規(guī)模越小、新冠肺炎疫情確診率越高；中等城市規(guī)模區(qū)間則正好位于“側(cè)U型”的底部，即疫情擴(kuò)散影響最?。怀^500萬人口的城市則顯示為人口規(guī)模越大，確診率越高，超大城市的疫情風(fēng)險(xiǎn)還是總體較高。

既有的相關(guān)研究較多地驗(yàn)證了空間規(guī)模與城市風(fēng)險(xiǎn)的正向關(guān)系，要么關(guān)注建成環(huán)境對風(fēng)險(xiǎn)傳播的影響，要么主張調(diào)整空間以抑制風(fēng)險(xiǎn)的傳播，長于分析“風(fēng)險(xiǎn)的空間制動(dòng)因素”。但是如果僅僅關(guān)注城市空間規(guī)模、人口密度與流動(dòng)量等建成環(huán)境的影響，則將風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生、防控等置于社會(huì)反應(yīng)能力之外。實(shí)際上，造成風(fēng)險(xiǎn)傳播和防控差異的，還包括一定空間基礎(chǔ)之上的政府治理能力和人口自律性等因素，表現(xiàn)為綜合了“空間與風(fēng)險(xiǎn)防控能力”的空間韌性（脆弱性）。

威斯納等在2004年提出一個(gè)公式“R=H*V”，即一個(gè)地方的風(fēng)險(xiǎn)（Risk）等于危害（Hazard）乘以脆弱性（Vulnerability）。脆弱性是災(zāi)害研究和災(zāi)害緩解的一個(gè)核心概念，已在《聯(lián)合國國際減災(zāi)十年》（International Decade for Natural Disaster Reduction）中得到應(yīng)用。

到今天，脆弱性已經(jīng)特指風(fēng)險(xiǎn)暴露時(shí)的空間社會(huì)反應(yīng)能力，它“將社會(huì)科學(xué)、自然科學(xué)和工程學(xué)多學(xué)科結(jié)合起來，以了解使人和地方面臨危險(xiǎn)的情況，以及增強(qiáng)或減少人口、物質(zhì)系統(tǒng)或基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)對環(huán)境威脅和從中恢復(fù)的能力的因素”。

有學(xué)者區(qū)分了風(fēng)險(xiǎn)防控政策“側(cè)重于降低風(fēng)險(xiǎn)還是減少脆弱性”的不同，認(rèn)為基于脆弱性的政策好處包括：基于風(fēng)險(xiǎn)的彌補(bǔ)極端事件費(fèi)用的辦法，并不取決于能否成功地減少脆弱性；極端事件往往是由環(huán)境造成的；減少脆弱性是一個(gè)人權(quán)問題，而減少風(fēng)險(xiǎn)不是?！矮@得資源、權(quán)力機(jī)會(huì)，動(dòng)態(tài)壓力——缺乏教育、城市化和人口結(jié)構(gòu)，危險(xiǎn)地點(diǎn)等不安全條件”等被引入作為衡量空間脆弱性的因素。

Belcore等人引入了一個(gè)新的指數(shù)用以量化地方對風(fēng)險(xiǎn)作出反應(yīng)的能力：“無反應(yīng)能力”（Incapacity to React）是脆弱性和韌性之間的相互作用。降低脆弱性已成為應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)災(zāi)害的一個(gè)有用概念，一些國家的風(fēng)險(xiǎn)分析已從“面向危險(xiǎn)”的路徑（概率、強(qiáng)度、動(dòng)能）轉(zhuǎn)變?yōu)椤懊嫦虼嗳跣浴钡穆窂剑瑘?jiān)持分析風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)、空間和經(jīng)濟(jì)方面。

社會(huì)脆弱性和物理脆弱性，共同構(gòu)成一定空間的總體脆弱性。因?yàn)榍坝形墨I(xiàn)對城市風(fēng)險(xiǎn)的空間物理因素多有分析，本文將聚焦特大城市風(fēng)險(xiǎn)防控的“社會(huì)脆弱性”，特別是屬地管理方式的脆弱性。

特大城市風(fēng)險(xiǎn)防控的屬地管理

無論是法律規(guī)定還是實(shí)踐操作，特大城市普遍采取屬地管理方式進(jìn)行日常的風(fēng)險(xiǎn)防控。

《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》規(guī)定“國家建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理為主的應(yīng)急管理體制”；《中華人民共和國傳染病防治法》規(guī)定“縣級(jí)以上地方人民政府衛(wèi)生行政部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的傳染病防治及其監(jiān)督管理工作”，發(fā)現(xiàn)傳染病時(shí)“應(yīng)當(dāng)遵循疫情報(bào)告屬地管理原則”；

《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》除了規(guī)定縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府的安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)以外，還規(guī)定鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府以及街道辦事處、開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)等地方人民政府的派出機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照職責(zé)，加強(qiáng)對本行政區(qū)域內(nèi)生產(chǎn)經(jīng)營單位安全生產(chǎn)狀況的監(jiān)督檢查；

《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》在規(guī)定縣級(jí)以上人民政府責(zé)任的同時(shí)還規(guī)定了街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及村（居）民委員會(huì)的責(zé)任，即“應(yīng)當(dāng)組織力量，團(tuán)結(jié)協(xié)作，群防群治，協(xié)助衛(wèi)生行政主管部門和其他有關(guān)部門、醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)做好疫情信息的收集和報(bào)告、人員的分散隔離、公共衛(wèi)生措施的落實(shí)工作，向居民、村民宣傳傳染病防治的相關(guān)知識(shí)”；

《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》規(guī)定“建立健全分類管理、分級(jí)負(fù)責(zé)，條塊結(jié)合、屬地管理為主的應(yīng)急管理體制”；

《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》規(guī)定“地方各級(jí)人民政府及有關(guān)部門和單位要按照屬地管理的原則，切實(shí)做好本行政區(qū)域內(nèi)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處理工作”；

《國家突發(fā)公共事件醫(yī)療衛(wèi)生救援應(yīng)急預(yù)案》規(guī)定，縣級(jí)以上地方人民政府衛(wèi)生行政部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的傳染病防治及其監(jiān)督管理工作；

《突發(fā)公共衛(wèi)生事件與傳染病疫情監(jiān)測信息報(bào)告管理辦法》明確了當(dāng)?shù)丶膊☆A(yù)防控制機(jī)構(gòu)作為屬地化管理的主體及進(jìn)行監(jiān)測、信息報(bào)告與管理的責(zé)任；

《安全生產(chǎn)違法行為行政處罰辦法》規(guī)定“安全監(jiān)管監(jiān)察部門根據(jù)需要，可以在其法定職權(quán)范圍內(nèi)委托符合《行政處罰法》第十九條規(guī)定條件的組織或者鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府以及街道辦事處、開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)等地方人民政府的派出機(jī)構(gòu)實(shí)施行政處罰”。也就是說，縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府是相關(guān)工作的行政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域各類風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對處置工作，街道辦（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）和社區(qū)（農(nóng)村）都被納入到屬地管理的系統(tǒng)中來。

在具體的風(fēng)險(xiǎn)處置程序中，各大城市均依賴“分級(jí)負(fù)責(zé)”和屬地管理?！侗本┦型话l(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》強(qiáng)調(diào)“落實(shí)屬地、部門、單位和個(gè)人四方責(zé)任”，規(guī)定“街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)按照市、區(qū)人民政府及其有關(guān)部門的部署，做好轄區(qū)內(nèi)的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急工作……居民委員會(huì)、村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)組織轄區(qū)居民、村民和單位參與、協(xié)助和配合做好突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急工作”；《北京市實(shí)施<中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法>辦法》規(guī)定“突發(fā)事件發(fā)生后，發(fā)生地鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處應(yīng)當(dāng)組織進(jìn)行人員疏散、引導(dǎo)救援等工作”。

《天津市突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理辦法》規(guī)定“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處負(fù)責(zé)做好本轄區(qū)內(nèi)的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急有關(guān)工作。居民委員會(huì)、村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)組織社區(qū)居民、村民落實(shí)好突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急工作要求”。各大城市的街道辦還設(shè)置公共安全科，負(fù)責(zé)區(qū)域內(nèi)社會(huì)穩(wěn)定、社會(huì)安全、國家安全等等一系列工作。

在實(shí)際管理過程中，“小事不出社區(qū)、大事不出街道、矛盾不上交”的原則被廣泛應(yīng)用。安全管理、風(fēng)險(xiǎn)防控是街道辦的一項(xiàng)重要責(zé)任，社區(qū)居委會(huì)也被納入“屬地化管理”體系，負(fù)責(zé)管轄區(qū)域內(nèi)的安全宣傳、教育、培訓(xùn)、檢查、監(jiān)督、整治工作。

在新冠疫情防控時(shí)期，社區(qū)被視為防疫的第一道防線，天津市河西區(qū)的150個(gè)社區(qū)成為“一級(jí)戰(zhàn)區(qū)”，隨機(jī)選取2020年8月的一個(gè)周，該區(qū)社區(qū)居委會(huì)負(fù)責(zé)的風(fēng)險(xiǎn)防控工作就包括：疫情防控、燃?xì)獍踩珡?fù)檢、電梯安全檢查、井蓋安全檢查、防汛檢查和準(zhǔn)備，等等。緊隨這些“屬地責(zé)任”的就是綜合和分項(xiàng)的問責(zé)，風(fēng)險(xiǎn)防控和安全問題往往是“一票否決”的內(nèi)容，屬地轄區(qū)內(nèi)的企業(yè)也被劃入網(wǎng)格化管理范圍，一旦發(fā)生安全風(fēng)險(xiǎn)，網(wǎng)格員也會(huì)被問責(zé)。

以近年來特大城市發(fā)生的幾個(gè)安全事故為例，屬地管理成為問責(zé)的范疇——

2013年，青島市發(fā)生11·22輸油管道爆炸事件，黃島街道黨工委副書記、辦事處主任就因?yàn)槎酱僦笇?dǎo)執(zhí)法中隊(duì)監(jiān)督檢查工作不力，對排水暗渠上違章搭建臨時(shí)工棚問題失察，受到行政處分；

2015年12月20日，深圳市光明新區(qū)紅坳渣土受納場發(fā)生特別重大滑坡事故，光明新區(qū)光明黨工委、辦事處11人因?yàn)闉E用職權(quán)罪或未按規(guī)定履行安全生產(chǎn)職責(zé)受到處分；

2016年10月31日，重慶市永川區(qū)金山溝煤礦發(fā)生特別重大瓦斯爆炸事故，五間鎮(zhèn)黨委、鎮(zhèn)人民政府因未認(rèn)真落實(shí)上級(jí)黨委、政府關(guān)于煤礦安全生產(chǎn)工作的部署和要求，未明確鎮(zhèn)安委會(huì)職能職責(zé)和督促安委會(huì)認(rèn)真履職，黨委書記和鎮(zhèn)長受到黨紀(jì)政紀(jì)處分。

特大城市風(fēng)險(xiǎn)防控屬地管理的脆弱性

特大城市風(fēng)險(xiǎn)防控的屬地管理體系在發(fā)揮積極作用的同時(shí)，也存在相應(yīng)的脆弱性。

第一類是，行政區(qū)劃規(guī)模偏大，存在“風(fēng)險(xiǎn)治理超載”的問題

我國特大城市的行政區(qū)劃范圍和人口體量總體偏大，這給風(fēng)險(xiǎn)防控工作帶來了很大的困難，特別是給屬地管理體系的底端造成巨大的壓力。全國21個(gè)特大城市（見表1）建成區(qū)平均人口密度達(dá)到每平方公里1.17萬人口（不含東莞），一些核心城區(qū)人口密度超過每平方公里2萬人，天津市和平區(qū)是全國最小的城區(qū)（面積僅為9.98平方公里），人口密度卻高達(dá)35370人/平方公里，廣州越秀區(qū)、上海虹口區(qū)和黃浦區(qū)、西安碑林區(qū)人口密度都超過3萬人/平方公里；北京西城區(qū)、天津河北區(qū)和南開區(qū)、上海靜安區(qū)和普陀區(qū)、重慶渝中區(qū)、西安蓮湖區(qū)和雁塔區(qū)、成都武侯區(qū)、武漢江漢區(qū)、廣州荔灣區(qū)、深圳福田區(qū)等的人口密度都超過2萬人/平方公里。

從人口體量來看，特大城市平均每個(gè)區(qū)建成區(qū)覆蓋城鎮(zhèn)人口93萬人（不含東莞市），街道辦平均覆蓋人口9.46萬人。在特大城市中，既有人口（含流動(dòng)人口）超過150萬的街道辦事處，也有一批入住人口超過3萬人的超大住宅小區(qū)，最大的小區(qū)居住人口數(shù)量達(dá)到二三十萬，一些特大城市在向郊區(qū)轉(zhuǎn)移人口的過程中形成了一系列人口規(guī)模龐大的居住區(qū)，例如“上海市自2003年起至2014年，先后分三批規(guī)劃了43個(gè)保障性住房大型居住社區(qū)，平均每個(gè)居住社區(qū)可入住7萬人；深圳市2011年‘深東板塊’有十大豪宅項(xiàng)目面市，平均每個(gè)樓盤入住人口15萬人”。

超大型居住區(qū)人口規(guī)模大、外來人口多，“不僅成為新的城市不穩(wěn)定因素，而且也影響了城市公共品的平等供給”。

北京市天通苑和回龍觀地區(qū)在改造提升之前的一年時(shí)間（2017年4月到2018年5月），12345熱線共接受2萬多條居民投訴，投訴最多的為環(huán)境擾民、其次為安全隱患達(dá)到3199條。

筆者在全國的一項(xiàng)7719份問卷調(diào)查顯示，在人口在5千到3萬人的小區(qū)，受訪居民表示過去三個(gè)月內(nèi)發(fā)生過住處被盜的比例為32.93%、自己或家人在小區(qū)內(nèi)受到威脅或打架（含物業(yè)、鄰居等）達(dá)到22.9%、電梯發(fā)生故障的比例達(dá)到54.44%、發(fā)生過交通事故（包括撞人或被撞、剮蹭）的比例達(dá)到21.92%。而超大社區(qū)工作人員往往1人對應(yīng)1000多人，通常要負(fù)責(zé)文明創(chuàng)建、綜治維穩(wěn)、城市管理、流動(dòng)攤販管理、流動(dòng)人口管理、物業(yè)糾紛、安全生產(chǎn)檢查、禁毒宣傳等等安全風(fēng)險(xiǎn)防控工作，這大大超過了居委會(huì)和基層政府的治理能力。一項(xiàng)跟蹤調(diào)查表明，“社區(qū)涉及29項(xiàng)安全監(jiān)管工作，這些工作一般都要求每月開展，都有對應(yīng)的鎮(zhèn)上部門監(jiān)管考核，對社區(qū)而言，是非常高的工作要求”。

北京市在安全社區(qū)評(píng)定中規(guī)定了社區(qū)在“生產(chǎn)安全、交通安全、消防安全、社會(huì)治安事故”的工作，涉及學(xué)校及相關(guān)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、轄區(qū)所有生產(chǎn)經(jīng)營單位、交通安全管控、居民燃?xì)獍踩矙z”等等具體指標(biāo)，昌平區(qū)小湯山鎮(zhèn)在創(chuàng)建過程中則細(xì)分了工作場所安全、交通安全、消防安全、家居安全、老年人安全、涉水安全、司法安全、社會(huì)治安、農(nóng)業(yè)防災(zāi)減災(zāi)環(huán)境安全、建筑施工安全、敬老院安全、部隊(duì)保障工作和學(xué)校、幼兒園和兒童安全等14項(xiàng)工作，這都與社區(qū)（村）有關(guān)，各村（社區(qū)）需明確專人每周五向領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室上報(bào)本周工作信息。

與此同時(shí)，一些區(qū)域缺乏基本的風(fēng)險(xiǎn)防控資源，加劇了城市空間的脆弱性?！冻鞘邢勒窘ㄔO(shè)標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定“消防站布局一般應(yīng)以接到出動(dòng)指令后5分鐘內(nèi)消防隊(duì)可以到達(dá)轄區(qū)邊緣為原則確定”，但是在一些超大街道和社區(qū)，消防應(yīng)急服務(wù)需要超過15分鐘；《城市抗震防災(zāi)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定“緊急避震疏散場所的服務(wù)半徑宜為500米，步行大約l0分鐘之內(nèi)可以到達(dá)”，有的街道和社區(qū)達(dá)到避難場所要超過15分鐘，在未調(diào)整區(qū)劃之前的杭州市上城區(qū)，25%的社區(qū)空間可達(dá)性為0。在面臨各種風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，基層管理主體面臨“高風(fēng)險(xiǎn)、高負(fù)荷、高壓力”的脆弱性。

第二類是，行政區(qū)與管轄權(quán)不統(tǒng)一，“長臂管轄”存在“管理真空”

一些特大城市在最基礎(chǔ)的行政區(qū)劃勘界方面含糊不清，街道、社區(qū)管轄范圍邊界難以確定，存在各類“插花地”或“飛地”等現(xiàn)象，還存在行政區(qū)與功能區(qū)并存的現(xiàn)象。

在一些“插花地”，因?yàn)閷俚刎?fù)有行政管轄權(quán)而居民戶籍在別的行政區(qū)，在面臨一些違章違建拆除、風(fēng)險(xiǎn)隱患排查等檢查執(zhí)法時(shí)，很容易出現(xiàn)責(zé)任交叉的情況，“尤其是針對一些無利可謀、費(fèi)力不討好的事務(wù)，區(qū)劃歸屬地與實(shí)際管轄地之間經(jīng)常出現(xiàn)相互推諉、扯皮，不僅影治理效率，甚至?xí)霈F(xiàn)‘治理真空’地帶”。在疫情防控期間，一些特大城市就曾出現(xiàn)過難以界定“屬地責(zé)任”、無法找到責(zé)任主體的現(xiàn)象，有些“插花地”甚至長期處于“三不管”狀態(tài)。

多數(shù)功能區(qū)與行政區(qū)交叉重疊，功能區(qū)偏重于經(jīng)濟(jì)發(fā)展等專門事務(wù)，社會(huì)管理和風(fēng)險(xiǎn)防控則需求助于原有行政區(qū)，而功能區(qū)往往跨越行政區(qū)劃發(fā)展，導(dǎo)致“屬地責(zé)任”難以確界、風(fēng)險(xiǎn)防控存在諸多漏洞。例如：

• 2013年青島輸油管道爆炸事件位于青島經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管理區(qū)域內(nèi)，開發(fā)區(qū)本身設(shè)置有安全監(jiān)管局，即使開發(fā)區(qū)控制性規(guī)劃不合理，原有行政管轄區(qū)黃島區(qū)難以干預(yù)、很難對有風(fēng)險(xiǎn)的建設(shè)開發(fā)項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督檢查；

• 2015年天津港發(fā)生的大爆炸，其中一個(gè)重要的原因在于“港口管理體制不順、安全管理不到位”，當(dāng)時(shí)天津港已移交天津市管理，但是天津港公安局及消防支隊(duì)仍以交通運(yùn)輸部公安局管理為主，“同時(shí)，天津市交通運(yùn)輸委員會(huì)、天津市建設(shè)管理委員會(huì)、濱海新區(qū)規(guī)劃和國土資源管理局違法將多項(xiàng)行政職能委托天津港集團(tuán)公司行使，客觀上造成交通運(yùn)輸部、天津市政府以及天津港集團(tuán)公司對港區(qū)管理職責(zé)交叉、責(zé)任不明，天津港集團(tuán)公司政企不分，安全監(jiān)管工作同企業(yè)經(jīng)營形成內(nèi)在關(guān)系，難以發(fā)揮應(yīng)有的監(jiān)管作用”。

由于功能區(qū)的規(guī)劃建設(shè)等前置性工作往往與行政區(qū)缺乏協(xié)調(diào)，功能區(qū)的建設(shè)還會(huì)在危險(xiǎn)品儲(chǔ)藏、大規(guī)模建設(shè)開發(fā)等方面，形成對原有行政區(qū)風(fēng)險(xiǎn)防控的壓力。

第三類是，風(fēng)險(xiǎn)跨區(qū)域“溢出擴(kuò)散”，行政區(qū)難以有效應(yīng)對

風(fēng)險(xiǎn)的本質(zhì)特征是“超轄區(qū)化”，其根源和后果都不局限在固定區(qū)域，更不管任何轄區(qū)邊界，而是無所不在。生態(tài)環(huán)境變化或突發(fā)自然災(zāi)害事件，如臺(tái)風(fēng)、洪澇、寒潮、污染、干旱和地震等，易形成串發(fā)性或并發(fā)性災(zāi)害鏈，溢出特定的行政區(qū)劃范圍；公共衛(wèi)生事件也會(huì)因自然和社會(huì)因素跨域快速傳播，導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)放大和蔓延；災(zāi)害事故和社會(huì)安全事件，則會(huì)因?yàn)樘幹貌划?dāng)造成災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的迅速擴(kuò)散，例如天津港“8·12”爆炸事故、深圳光明新區(qū)特別重大滑坡事故以及青島的油罐爆炸事故，都因?yàn)槭鹿时旧砗吞幹眠^程造成災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的跨域擴(kuò)散，而屬地化風(fēng)險(xiǎn)防控的“等級(jí)制權(quán)力結(jié)構(gòu)、工具性治理單元與有限的治理資源”無法應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)彌散性帶來的各種挑戰(zhàn)。

在面對新冠疫情、非典、地震、旱澇災(zāi)害等較為嚴(yán)重的風(fēng)險(xiǎn)災(zāi)害時(shí)，單個(gè)的行政區(qū)更是難以有力應(yīng)對。例如：

• 2008年“汶川地震”發(fā)生時(shí)，10個(gè)縣市為極重災(zāi)區(qū)，41個(gè)縣市為較重災(zāi)區(qū)，一般災(zāi)區(qū)達(dá)到186個(gè)縣市，波及四川、甘肅、陜西、重慶、云南、寧夏等5個(gè)省級(jí)區(qū)域，災(zāi)害救援與重建等都需要跨區(qū)域的支援與合作。

• 2019年年底爆發(fā)的“新冠疫情”，以極快的速度跨區(qū)域傳播，“新冠”病毒首次在武漢市被發(fā)現(xiàn)，一個(gè)月的時(shí)間內(nèi)，傳染病毒迅速向鄰近區(qū)域擴(kuò)散，2020年1月30日當(dāng)天，武漢市新增378例、黃石市新增55例、襄陽市新增123例、宜昌市新增50例、荊州市新增70例、鄂州市新增66例、孝感市新增142例、黃岡市新增77例、隨州市新增85例，湖北省外的其它省市陸續(xù)出現(xiàn)增病例，疫情的控制需要得到跨區(qū)域的協(xié)同，武漢“封城”后的生活保障、人口流動(dòng)的“健康碼認(rèn)證”、區(qū)域間的交通與復(fù)工復(fù)產(chǎn)等等，僅靠單一的屬地管理很難完成。

結(jié)論與討論：基于“脆弱性”的“三圈空間治理模型”

特大城市的行政區(qū)劃在風(fēng)險(xiǎn)防控方面存在“雙重效應(yīng)”，一方面是特大城市物理特性本身帶來的“風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散性”，特大城市人口密度高、規(guī)模大、流動(dòng)性強(qiáng)，給風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)散傳播提供便利的客觀條件；另一方面是特大城市具有“風(fēng)險(xiǎn)抑制性”，特大城市具有相對充足的應(yīng)急資源和管理能力，騰挪空間較大，存在風(fēng)險(xiǎn)防控的資源和空間優(yōu)勢。如何降低特大城市應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)的脆弱性、提升其韌性，是擺在特大城市面前的重要課題。

城市風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的后果取決于城市的脆弱性，一個(gè)城市應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)的脆弱性越強(qiáng)，風(fēng)險(xiǎn)帶來的后果則越嚴(yán)重。降低城市脆弱性水平，可以減輕城市風(fēng)險(xiǎn)的后果；反之亦然。

與既有研究聚焦于“城市風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散的空間因素”“城市風(fēng)險(xiǎn)阻抑的人為因素”不同，本文將研究焦點(diǎn)對準(zhǔn)現(xiàn)有屬地管理體系對城市風(fēng)險(xiǎn)防控的“雙重影響”：一方面，屬地管理體系在日常風(fēng)險(xiǎn)排查時(shí)“責(zé)任明確”，利于快速識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)、在風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后快速響應(yīng)；另一方面，風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散并非以人為的行政區(qū)劃為界，特別是在面對彌散性風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，以行政區(qū)劃為載體的屬地管理體系往往缺乏靈活、有力的行動(dòng)。

要超越基于管轄權(quán)的轄區(qū)治理思維，引入“社區(qū)、政區(qū)、跨區(qū)”的“三圈空間治理模型”，降低特大城市風(fēng)險(xiǎn)防控的脆弱性。

其一，基于人居安全需求推動(dòng)安全場景營造，提升社區(qū)空間的韌性

城市風(fēng)險(xiǎn)防控必須以人居安全為中心，切合人的生產(chǎn)生活的基本活動(dòng)軌跡。建議進(jìn)行社會(huì)安全風(fēng)險(xiǎn)體檢、繪制社會(huì)脆弱性地圖，在此基礎(chǔ)上營造人居安全場景。所謂安全場景營造，就是以人為本的中心價(jià)值在具體場景的應(yīng)用，它是在生活需求導(dǎo)向下，引入人的感官體驗(yàn)，優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)防控的安全資源和細(xì)部空間，從而使人具備應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)的空間載體和行動(dòng)能力，降低風(fēng)險(xiǎn)災(zāi)害發(fā)生的可能性及其損失。

安全場景營造要遵循五個(gè)程序（見圖1）：

第一，充分識(shí)別人們生產(chǎn)生活區(qū)域的風(fēng)險(xiǎn)、理清所有人面臨的“全風(fēng)險(xiǎn)清單”；

第二，確定特定區(qū)域內(nèi)應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)的脆弱點(diǎn)和公共空間的脆弱性；

第三，預(yù)期各類風(fēng)險(xiǎn)規(guī)模、過程對區(qū)域內(nèi)的影響，以確定風(fēng)險(xiǎn)的影響情境；

第四，靈活應(yīng)對各類風(fēng)險(xiǎn)的類型、區(qū)域差異，設(shè)計(jì)基于人本需求的風(fēng)險(xiǎn)防控空間、部件、資源、新技術(shù)、新業(yè)態(tài)，設(shè)計(jì)社區(qū)15分鐘生活圈內(nèi)的安全空間，用統(tǒng)一的格式與標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)安全場景，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)類型和等級(jí)開展差異化場景功能設(shè)計(jì)；

第五，確定安全場景的風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制、程序，確定安全場景營造的措施、活動(dòng)和應(yīng)急使用的臨界點(diǎn)、責(zé)任和管理，平衡常態(tài)化的場景應(yīng)用和非常態(tài)化的應(yīng)急使用，整合各類主體在安全場景營造和使用中的資源。

其二，基于人口密度和規(guī)模做好行政區(qū)劃，優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)防控的空間和資源

從城市風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、預(yù)防與檢查等角度來講，特定區(qū)劃內(nèi)的人口和空間規(guī)模要與管理能力匹配?！耙话愣裕?guī)模過大則管理事務(wù)過多、管理難度增加，規(guī)模過小則管理成本較高、管理能力較低。

因此，確定政區(qū)的適度規(guī)模非常重要”。要依據(jù)人口密度和規(guī)模、資源稟賦條件，科學(xué)合理地確定和調(diào)整特大城市內(nèi)部的行政區(qū)劃，避免出現(xiàn)人口過多、轄區(qū)過大的情況。在必要的情況下，推動(dòng)原來塊狀的行政區(qū)劃向扇形行政區(qū)劃轉(zhuǎn)變，這是基于老城區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和生命線工程老化、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急空間資源缺乏，風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后不利于疏散等角度考慮的，進(jìn)行“扇形”區(qū)劃調(diào)整利于城市中心優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)和公共安全資源向外擴(kuò)散，也利于城市中心區(qū)域獲得騰挪空間，從而優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)防控的空間、資源。

其三，基于安全風(fēng)險(xiǎn)的類型推動(dòng)跨域治理，提升風(fēng)險(xiǎn)防控的跨域協(xié)同能力

從城市風(fēng)險(xiǎn)控制和應(yīng)對的角度來講，有必要建構(gòu)跨域治理的機(jī)制。超大城市風(fēng)險(xiǎn)的跨域擴(kuò)散性，決定了難以依賴單一的行政區(qū)劃應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)。特別是在面對較高等級(jí)的風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，依靠“權(quán)小責(zé)大”的基層行政區(qū)域，無力展開風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對，一些特殊類型的風(fēng)險(xiǎn)防控更是要依賴中央級(jí)協(xié)調(diào)。目前，我國各地在風(fēng)險(xiǎn)防控過程中，既缺乏城市內(nèi)部跨區(qū)域協(xié)同的具體規(guī)定，也缺乏跨城市區(qū)域的橫向府際協(xié)同規(guī)定。

要依據(jù)不同的風(fēng)險(xiǎn)類型，設(shè)定不同的區(qū)域責(zé)任，在此基礎(chǔ)上推進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)防控的跨域協(xié)同。風(fēng)險(xiǎn)可以劃分為日常風(fēng)險(xiǎn)、例外風(fēng)險(xiǎn)和戰(zhàn)略性風(fēng)險(xiǎn)，前兩者考察的是市域區(qū)劃內(nèi)治理主體的協(xié)同能力，戰(zhàn)略風(fēng)險(xiǎn)考察的是跨區(qū)域協(xié)同的能力。

就風(fēng)險(xiǎn)防控的層級(jí)來講，第一層是風(fēng)險(xiǎn)的日常監(jiān)控，靠的行政區(qū)劃的屬地責(zé)任；第二層是如果屬地責(zé)任無法應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)，城市內(nèi)部的防控就需升級(jí)、啟動(dòng)市內(nèi)協(xié)統(tǒng)機(jī)制，改變分工、權(quán)責(zé)，優(yōu)先事項(xiàng)權(quán)衡；第三層是如果遭遇戰(zhàn)略性風(fēng)險(xiǎn)，那么就進(jìn)入跨區(qū)域協(xié)調(diào)階段，進(jìn)行跨區(qū)域分工（見表2）。