作者：陶自成    姜良鋒

境外突發(fā)事件應急預案是應急管理重要內(nèi)容之一，是企業(yè)保障境外機構和人員生命安全的關鍵和基礎性工作。企業(yè)要堅持底線思維，進一步建立健全更加完善、系統(tǒng)、規(guī)范的境外重大突發(fā)事件境應急預案管理工作。

我國突發(fā)事件應急預案管理現(xiàn)狀

一、頂層設計相對滯后

國家出臺了《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》《國家涉外突發(fā)事件應急預案》等有關法律法規(guī)文件，但針對指導企業(yè)境外突發(fā)事件應急預案指導性意見或規(guī)范性文件方面缺少頂層設計。“一帶一路”建設過程中可能發(fā)生的境外突發(fā)事件的復雜性、關聯(lián)性、政治性強，跨國重大突發(fā)事件時，涉及監(jiān)測、預警、處置響應、救援、撤離等過程中多個方面，第一時間實現(xiàn)應急救援力量協(xié)調(diào)統(tǒng)籌調(diào)度難度大。在“一企一策”“一個項目一策”指導性設計不足，對 “一帶一路”建設敏感事件、敏感地區(qū)、敏感時間等突發(fā)事件應急預案設計不足，滯后于國際業(yè)務的跨越式發(fā)展。 

二、管理體系不健全

1.預案體系重復建設

如境外機構和人員安全管理應急預案、境外公共安全管理應急預案、境外恐怖襲擊突發(fā)事件專項應急預案、營地安保專項應急預案、遭到哄搶搶劫專項應急預案，這些預案內(nèi)容存在交叉重復建設現(xiàn)象，浪費大量人力物力。

2.種類建設不健全

如應急撤離預案、資產(chǎn)保全、輿情應急預案等不健全。國際工程業(yè)務從傳統(tǒng)的勞務輸出、工程承包向投資并購方向發(fā)展，從業(yè)人員越來越多，境外國有資產(chǎn)規(guī)模越來越大，除了傳統(tǒng)保障人員安全的撤退應急預案外，還應考慮建立健全資產(chǎn)保全、輿情管理等專項突發(fā)事件應急預案。

3.應急領導組織機構交叉復雜

有的境外機構（項目）編制了多個社會安全類相關預案，每項突發(fā)事件預案均分別各自成立了應急管理領導小組及各個專項工作組，導致應急組織機構交叉繁雜，信息預警、報送、響應、處置存在多頭管理、多頭請示匯報、人員交叉等現(xiàn)象，一旦發(fā)生突發(fā)事件，不利于應急處置。

三、預案的功能定位認識不足

我國對境外突發(fā)事件應急預案管理還處于傳統(tǒng)的“處置方案”階段，一定程度上影響到境外突發(fā)事件預案的實用性和時效性，應強調(diào)突發(fā)事件發(fā)生之前的方案準備，關注事件的發(fā)展與延續(xù)。

企業(yè)對境外突發(fā)事件預案規(guī)范內(nèi)容、內(nèi)涵、屬地管理的定位認識不足。如對戰(zhàn)略級預案、行動級預案、戰(zhàn)術級預案、現(xiàn)場級預案的區(qū)別認識，對不同層級機構的預案及現(xiàn)場處置方案側(cè)重點的區(qū)別認識。

四、預案體系內(nèi)外銜接不足

1.內(nèi)部上下對接、外部橫向銜接不足

主要表現(xiàn)在境外機構（項目）突發(fā)事件的應急預案體系在外部與駐在國使（領）館、當?shù)卣块T社會應急預案體系銜接不足，與集團公司總部、國內(nèi)管理單位總部應急預案體系銜接不足，對自然環(huán)境、社會環(huán)境、國際環(huán)境的應對應急預案體系銜接不足，覆蓋不夠。

2.關聯(lián)性啟動不夠

對應一個突發(fā)事件，除了按主預案啟動應急響應外，也可能在不同的環(huán)節(jié)或側(cè)面按支持預案啟動一些支持性的應急響應，如輿情信息發(fā)布、醫(yī)療保障、緊急撤離和重大安全生產(chǎn)專項預案、疫情衍生風險應急預案等。

3.靈活性不夠

編制應急預案應遵循屬地化、現(xiàn)場應急救援的原則，靈活與適當是第一訴求。

五、主要環(huán)節(jié)管理不到位

1.系統(tǒng)分析不足

對突發(fā)事件風險因素識別、導致后果分析不夠，對境外突發(fā)事件可能產(chǎn)生的次生、衍生風險以及提出控制風險措施不夠，對信息資源、安全防范措施、應急物資等應急資源調(diào)查深度不夠。境外突發(fā)事件應急處置面臨復雜的外部環(huán)境條件，如當?shù)胤煞ㄒ?guī)、緊急救助救援、國際協(xié)同、與當?shù)卣块T協(xié)調(diào)配合、信息報送、組織保障、資源保障、交通保障等，需要更多依賴他國專業(yè)應急救援力量。

2.環(huán)節(jié)管理不規(guī)范

在組織編制方面，缺乏系統(tǒng)上下溝通，沒有組織相關方面人員共同參與編制工作，有的沒有征求相關單位意見就直接報送審核，缺乏嚴格審核機制；存在應急預案評估和修訂機制不健全的問題，沒有建立定期評估機制，沒有根據(jù)情況變化及時修訂應急預案，導致存在的問題得不到及時發(fā)現(xiàn)和改進；重“演”輕“練”，以桌面推演為主，沒有采取全流程演練，實戰(zhàn)性不強。演練后的分析評價機制不健全，難以評估預案的科學性和可操作性。對應急預案實施密切相關的管理人員和專業(yè)救援人員等組織開展應急預案培訓不到位，履行預案備案不健全。

完善體系建設的建議

我國應急體系建設工作主要內(nèi)容概況為“一案三制”，其中應急預案是“一案三制”的核心，是應急機制、應急體制和應急法制的集中體現(xiàn)，是應急處置的根本依據(jù)，是日常應急管理的重要工作內(nèi)容。目前，我國應急管理也進入到關鍵性時期，應急管理體系建設已作為“十四五”期間提高治理能力和治理水平現(xiàn)代化的體現(xiàn)。

一、加強預案體系頂層設計

1.建議國家有關部委層面出臺專門針對境外重大突發(fā)事件情景設計的應急預案體系建設的規(guī)范指導性文件，形成具有戰(zhàn)略性、前瞻性和實用性應急預案體系框架的總體設計。

2.推動建立國家有關部委牽頭與國際相關組織、高風險地區(qū)國家有關部門溝通協(xié)調(diào)機制，推動境外重大突發(fā)事件跨國大規(guī)模聯(lián)合演練、國際救援機制建設。

3.推動央企聯(lián)合編制應急預案，開展聯(lián)合應急演練的工作機制，適時修訂完善相關應急預案。

4.加強集團公司、國內(nèi)管理單位、境外機構（項目）等內(nèi)部分層級管理、屬地化管理的應急預案體系銜接，加強與駐在國使（領）館、當?shù)赜嘘P政府部門、救援機構、醫(yī)療機構等聯(lián)防聯(lián)控的應急預案管理機制。

二、加強預案管理的工作協(xié)調(diào)

編制工作要凸顯不同層級、部門的預案特點，加強彼此兼容與協(xié)調(diào)，橫向協(xié)調(diào)各職能部門發(fā)揮作用，縱向打通集團公司、各國際業(yè)務單位、境外機構（項目）之間的工作銜接。加強突發(fā)事件應急預案啟動的聯(lián)防聯(lián)動機制，加強與駐在國使（領）館、當?shù)貞惫芾聿块T、應急救援組織等部門應急聯(lián)動，通報有關突發(fā)事件信息，共同開展應急演練，協(xié)同應急救援，提高應急處置能力和效果。

三、健全預案體系層級建設

建立健全企業(yè)層面境外突發(fā)事件應急預案管理體系建設，形成集團公司三級預案管理體系：集團公司突發(fā)事件總體應急預案和專項應急預案，主要體現(xiàn)“統(tǒng)一規(guī)劃、分類指導”職能；各二級國際單位應急預案、三級單位及基層單位應急預案，主要體現(xiàn)“分級負責、屬地為主”職能。三級單位及基層單位包括本單位的應急預案、基層作業(yè)班組及重點崗位的現(xiàn)場處置方案和應急處置卡，主要體現(xiàn)自救互救和先期處置特點。

四、加強技術支撐與指導

建議科學地針對境外復雜的重大突發(fā)事件進行情景構建、應急任務預設、加強應急資源保障，如構建“一帶一路”突發(fā)事件情景、與國際SOS組織、世界衛(wèi)生組織等跨國應急資源的協(xié)調(diào)，開展應急預案編制、評估、培訓、演練及備案，提高可操作性，達到突發(fā)事件應急預案“本土化”，解決境外突發(fā)事件應急預案“水土不服”的問題。

（作者單位：中國長江三峽集團有限公司）