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應(yīng)急管理部重磅發(fā)聲:那種只檢查不執(zhí)法、只執(zhí)法不處罰的狀況必須改變!

近日,應(yīng)急管理部發(fā)布引領(lǐng)當(dāng)前和今后一段時期安全生產(chǎn)執(zhí)法工作的重要文件——《關(guān)于加強安全生產(chǎn)執(zhí)法工作的意見》(應(yīng)急〔2021〕23號)?!兑庖姟窂木珳?zhǔn)執(zhí)法、嚴(yán)格執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法、執(zhí)法信息化建設(shè)和執(zhí)法力量建設(shè)五個方面提出了十七項工作措施。


4月8日,安全生產(chǎn)執(zhí)法工作意見宣貫暨全國工貿(mào)安全監(jiān)管視頻會議在北京召開。會議以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo),認真貫徹落實全國安全生產(chǎn)電視電話會議和全國應(yīng)急管理工作會議精神,宣貫《應(yīng)急管理部關(guān)于加強安全生產(chǎn)執(zhí)法工作的意見》,分析工貿(mào)行業(yè)安全生產(chǎn)形勢,研究部署2021年重點工作任務(wù)。應(yīng)急管理部黨委委員、副部長宋元明出席會議并講話。

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宋元明指出,當(dāng)前安全生產(chǎn)執(zhí)法工作與黨中央國務(wù)院的要求和人民群眾的期待相比,還有較大差距。既有熟視無睹、該嚴(yán)不嚴(yán)、該重不重、查處不力、屢禁不止的問題,也有執(zhí)法信息化建設(shè)滯后、執(zhí)法效率不高、選擇性執(zhí)法、多層重復(fù)執(zhí)法等問題,這些不精準(zhǔn)、不嚴(yán)格、不規(guī)范、效率不高等方面的問題,直接導(dǎo)致了“安全檢查查不出問題”的情況突出,不僅降低了行政效率,損害了人民群眾合法權(quán)益,而且導(dǎo)致有些重大安全風(fēng)險不能得到有效管控,重特大事故時有發(fā)生。今年一季度工貿(mào)、非煤礦山、化工較大事故同比上升,比2019年同期也上升,這都是不好的苗頭,我們必須以“刀刃向內(nèi)”的勇氣,集中攻堅、突破瓶頸,下大氣力徹底扭轉(zhuǎn)。

宋元明還指出,應(yīng)急系統(tǒng)安全執(zhí)法工作還沒有真正嚴(yán)格起來,還普遍存在執(zhí)法“寬松軟”和“只檢查、不處罰,甚至零處罰”問題。因此,《意見》強調(diào)執(zhí)法檢查要“有力度”“長牙齒”。要嚴(yán)格依據(jù)法律法規(guī)進行處罰,不能以責(zé)令限期改正等措施代替行政處罰,對于存在多種違法行為的案件要分別裁量、合并處罰,不能選擇性處罰。對于違法行為逾期未整改或整改不到位的,以及同一違法行為反復(fù)出現(xiàn)的,要依法嚴(yán)肅查處,從重處罰。對執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的各類違法行為,要緊盯不放,督促企業(yè)徹底整改,嚴(yán)格執(zhí)法閉環(huán)管理。對于嚴(yán)重違法行為,要求企業(yè)主要負責(zé)人牽頭負責(zé)整改落實,壓實整改責(zé)任,防止“屢改屢犯”。

宋元明還指出,那種只檢查不執(zhí)法、只執(zhí)法不處罰的狀況必須改變!

安全生產(chǎn)行政執(zhí)法,是指安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門代表國家履行法定性質(zhì)職責(zé),依照法律、行政法規(guī)和規(guī)章,在履行安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職權(quán)中,對生產(chǎn)經(jīng)營單位及其有關(guān)人員在生產(chǎn)經(jīng)營活動中的安全生產(chǎn)行為進行監(jiān)督檢查,并對違法行為依法作出的行政許可、行政處罰、行政強制等行政行為,是安全監(jiān)管過程管理的核心手段。

安全生產(chǎn)行政執(zhí)法檢查是是政府主管部門、負責(zé)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門,結(jié)合當(dāng)前安全生產(chǎn)形勢、近期事故發(fā)生情況、屬地監(jiān)管情況,按照執(zhí)法檢查計劃,結(jié)合企業(yè)的性質(zhì)和特點,依法確定檢查內(nèi)容,執(zhí)法檢查、查證相關(guān)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營過程可能存在隱患、有害和危險因素、缺陷進行監(jiān)督、檢查,確定隱患、有害和危險因素和缺陷的存在狀態(tài),以及它們轉(zhuǎn)化為事故的條件,督促企業(yè)制定整改措施,消除隱患、有害和危險因素,確保生產(chǎn)安全。

安全生產(chǎn)行政執(zhí)法檢查是安全生產(chǎn)行政執(zhí)法方式的一種,是實現(xiàn)安全生產(chǎn)行政執(zhí)法目的、依法治安所采取的一種過程、手段、方式,是安全監(jiān)管的主要形式和做好安全生產(chǎn)工作的重要途徑, 體現(xiàn)以防為主的理念隱患治理是核心,發(fā)現(xiàn)問題隱患、整治問題隱患、確保安全才是安全監(jiān)管的目的。

安全生產(chǎn)行政處罰是安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門為維護安全生產(chǎn)工作管理秩序,依法行使國家懲罰權(quán),對違反安全生產(chǎn)法律、法規(guī)和規(guī)章的公民、法人或其他組織實施的一種行政制裁行為。

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安全監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依照法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的行政處罰的行為、種類、幅度和程序,按照各自的管轄權(quán)限,對監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的生產(chǎn)經(jīng)營單位及有關(guān)人員的安全生產(chǎn)非法、違法行為,實施行政處罰。

根據(jù)《行政處罰法》 《安全生產(chǎn)法》及相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定,對安全生產(chǎn)違法行為的行政處罰種類包括責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、警告、罰款、責(zé)令改正、責(zé)令限期改正、責(zé)令停止違法行為、沒收違法所得和非法財物、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)整頓、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、責(zé)令停止建設(shè)、責(zé)令停止施工、暫扣或者吊銷有關(guān)許可證,暫停或者撤銷有關(guān)執(zhí)業(yè)資格、崗位證書、關(guān)閉、行政拘留等十余種。

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安全生產(chǎn)行政處罰只是安全生產(chǎn)行政執(zhí)法活動的一種具體行政行為,是安全生產(chǎn)監(jiān)察工作的重要組成部分,并不能涵蓋所有的執(zhí)法行為,且行政處罰也不是安全監(jiān)管的目的,但一定是一種有效手段。其根本目的是為了督促生產(chǎn)經(jīng)營單位重視安全生產(chǎn)工作,而不是“為處罰而罰”“以罰代管”。

然而,安全生產(chǎn)行政執(zhí)法嚴(yán)格不起來,只檢查不執(zhí)法、只執(zhí)法不處罰,失之于寬、失之于松、失之于軟久矣!

例如,有法不依,違法不究;重行政許可,輕監(jiān)管執(zhí)法,以批代管;重檢查、輕處罰;查而不罰,以管代罰,一味強調(diào)監(jiān)管服務(wù),重思想教育,輕行政處罰,以教育警告代替行政處罰,無罰款,零處罰;重事后處罰,輕事前監(jiān)管執(zhí)法;罰與不罰,恣意裁量,辦人情案,處態(tài)度罰,重責(zé)輕罰,過罰顛倒;以一般性工作檢查代替監(jiān)管執(zhí)法,重檢查數(shù)量、輕執(zhí)法次數(shù),執(zhí)法數(shù)量偏少,執(zhí)法覆蓋率不高,執(zhí)法強度不高;對重大事故隱患,首查不罰,只是下令整改,給予企業(yè)很大的僥幸冒險空間,放任隱患往事故演變發(fā)展;行政處罰次數(shù)少,行政處罰金額少,蜻蜓點水、點到為止;不愿意申請法院強制執(zhí)行,無強制,行政處罰案件結(jié)案率低;運動式大檢查,運動式罰款,走過場;欺軟怕硬,畸輕畸重,同責(zé)不同罰,選擇性執(zhí)法,趣利執(zhí)法,不教而誅,以罰代管,一罰了之;辦理案件怕投訴,怕得罪人,不求有功,但求無錯,高舉輕落、得過且過,下不了狠手挺不起腰桿,不敢動真碰硬;上熱下冷、層層衰減,層層管、層層軟;有案不移、以罰代刑、降格處理,大事化小,小事化了,嚴(yán)不起來,管不到狠處、罰不到痛處,刀不快、腰不硬等等,不一而足

安全生產(chǎn)行政執(zhí)法嚴(yán)格不起來的主要是也無外乎是,第一,工作不實。缺乏敬業(yè)精神和勤政意識,對執(zhí)法工作認識不清,定位不準(zhǔn),工作上不求有功,但求無錯,存在“不抱油桶不沾油”的思想,不是積極執(zhí)法,而是消極應(yīng)付,執(zhí)法工作不嚴(yán)格、不到位。不結(jié)合實際,抓工作缺乏針對性;作風(fēng)漂浮,敷衍了事,沒有把功夫下到基層;工作不閉合,有頭無尾或者虎頭蛇尾;辦事拖沓,節(jié)奏緩慢。第二,“怕”字當(dāng)頭。安全生產(chǎn)執(zhí)法不嚴(yán),在于“怕”字當(dāng)頭,怕得罪人,怕這怕那,導(dǎo)致出現(xiàn)工作失位,缺位,不作為,不勇為。第三,“私”字在心。怕的背后就是一個私字,“私”字當(dāng)頭肯定就怕,表現(xiàn)得比較軟弱,怕字當(dāng)頭以后肯定就軟,軟了以后肯定執(zhí)法不嚴(yán)。

杜邦公司的安全發(fā)展階段理論認為,企業(yè)安全生產(chǎn)發(fā)展階段分為四個:即趨利本能、被動他律、自律管理、文化自覺。

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現(xiàn)階段,我國還有一些企業(yè)處于“趨利本能階段”(有僥幸心理,為追求經(jīng)濟利益最大化不惜鋌而走險),大部分企業(yè)處于“被動他律階段”(安全管理主要靠企業(yè)負責(zé)人的經(jīng)驗,政府監(jiān)管嚴(yán)一些,會好一陣子,監(jiān)管一松懈,又可能放松安全管理退回到趨利本能階段),只有少數(shù)的企業(yè)達到“自律管理階段”(企業(yè)有一套安全管理體系,政府抓不抓都會自己按照這套體系去做,我們要鼓勵這種企業(yè)),極個別企業(yè)達到“文化自覺階段”(安全已成為團隊文化,員工已從“要我安全”轉(zhuǎn)化為“我要安全”和“我要別人安全”,這是我們的遠景目標(biāo))。

每個階段的提升不是自然而然的,而是要經(jīng)過嚴(yán)格的監(jiān)管執(zhí)法和有效的指導(dǎo)服務(wù)才能實現(xiàn)的。

因此,當(dāng)前必須通過嚴(yán)格監(jiān)管執(zhí)法,倒逼企業(yè)從趨利本能階段、被動他律階段向更高的自律管理階段提升。這樣嚴(yán)格的監(jiān)管執(zhí)法必須是堅持不懈的,讓企業(yè)知道不能倒退,只能前進到自律管理階段,這就是安全執(zhí)法在企業(yè)安全發(fā)展中的重要作用。

正是因為如此,過去那種只檢查不執(zhí)法、只執(zhí)法不處罰的狀況必須改變!

新《安全生產(chǎn)法》正在審議中。其征求意見稿對安全生產(chǎn)違法行為的行政處罰措施一個都不少,而且行政處罰力度在進一步加大,旨在從制度上盡可能堵住漏洞,如按日連續(xù)處罰,暫?;蛘叱蜂N有關(guān)執(zhí)業(yè)資格、職業(yè)禁入,加大關(guān)閉力度,行政拘留,聯(lián)合懲戒,向社會公示公示違法行為,目的就是要提升生產(chǎn)經(jīng)營單位及其責(zé)任人違法成本,嚴(yán)肅整治安全生產(chǎn)亂象,防范化解重大安全風(fēng)險,遏制重特大事故的發(fā)生。立法者的不斷加大行政處罰力度印證了“沉疴必用猛藥,亂世需用重典”的顛撲不破。

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然而,徒法不足以自行。400多年前,明代內(nèi)閣首輔張居正曾說過這樣一句名言:“天下之事,不難于立法,而難于法之必行?!?/span>

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執(zhí)法越來越成為整個法治建設(shè)鏈條中最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。如果有了法而不嚴(yán)格執(zhí)法,將法律束之高閣,而掉了鏈子,法律就成了“紙老虎”和“稻草人”,立法的意義就會大打折扣,制定再多法律也無濟于事,就會失去應(yīng)有的嚴(yán)肅性與權(quán)威性,勢必影響執(zhí)法機關(guān)的公信力,勢必動搖人民群眾對法律的認同、對法治的信仰。也就是說,法的生命力在于執(zhí)行,法律的權(quán)威是需要通過執(zhí)法來進行彰顯的。

沉疴必用猛藥,亂世需用重典。只有扎牢法律的籠子,堅持“嚴(yán)”字當(dāng)頭,堅持嚴(yán)格執(zhí)法,鐵腕執(zhí)法,較真碰硬,重拳出擊,嚴(yán)管重罰,打到痛處,打到疼處,做到違法必嚴(yán)懲、違規(guī)必處罰,露頭就打、見芽就掰,提高違法成本,做到“法立,有犯而必施;令出,唯行而不返”,法律才能發(fā)揮治國重器的作用,全社會才能形成對法律的尊崇和敬畏,才能彰顯法律的權(quán)威和尊嚴(yán),才能嚴(yán)厲查處和打擊各類違法行為,深度地整治一批安全生產(chǎn)頑癥痼疾,打到痛處,打到疼處,才能極大地震懾和制裁安全生產(chǎn)違法行為,規(guī)范安全生產(chǎn)法治秩序,遏制事故仍然高發(fā)易發(fā)勢頭。

事實上就是,十次檢查不如一次執(zhí)法,十次執(zhí)法不如一次重罰!動員千遍,不如問責(zé)一次!教育千遍,不如問責(zé)一遍!講一萬遍道理,不如罰款一萬元!

應(yīng)急管理部黨委委員、副部長宋元明指出,安全生產(chǎn)有一條規(guī)律,安全監(jiān)管力度與企業(yè)主體責(zé)任落實好壞程度具有正相關(guān)關(guān)系。也就是說政府安全監(jiān)管執(zhí)法力度越大,企業(yè)落實主體責(zé)任越好,政府安全監(jiān)管執(zhí)法“寬松軟”,企業(yè)必然不能很好落實主體責(zé)任。

因此,要敢于亮劍,嚴(yán)格執(zhí)法處罰。

但是,強調(diào)“嚴(yán)格執(zhí)法”,并不是要強調(diào)、強化嚴(yán)厲“執(zhí)罰”、頂格處罰,也不是什么都是采取強制措施,必須責(zé)罰相一致,責(zé)罰相適應(yīng),堅持實事求是,具體問題具體分析。必須公平執(zhí)法、公正執(zhí)法和文明執(zhí)法,也要依法依規(guī),嚴(yán)格規(guī)范安全生產(chǎn)行政處罰自由裁量權(quán),堅持“法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為”原則,以法筑堤,將權(quán)力運行納入法治化軌道,讓權(quán)力在法治框架下運行,絕不允許有超越法律的特權(quán),防止濫用職權(quán)。