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應(yīng)急管理局敗訴!已明確:一家企業(yè)只對應(yīng)一個層級的執(zhí)法主體

從一起布料機鋼繩斷裂墜落導(dǎo)致物體打擊事故的調(diào)查看當前安全生產(chǎn)監(jiān)管存在的問題圖片

據(jù)住建部官網(wǎng)7月14日事故快報顯示,云南省文山壯族苗族自治州丘北縣,丘北縣凱旋御景,發(fā)生物體打擊事故,死亡1人。該項目的建設(shè)單位為丘北縣偉業(yè)房地產(chǎn)開發(fā)有限公司。施工總承包單位為福建省誠毅工程建造有限公司。監(jiān)理單位為云南城成建設(shè)監(jiān)理有限公司。

據(jù)悉2019年7月14日17時20分許,福建省誠毅工程建造有限公司在位于丘北縣筆架山片區(qū)凱旋御景項目3#樓進行17層板面混凝土澆筑作業(yè)時發(fā)生一起布料機鋼繩斷裂墜落導(dǎo)致物體打擊事故,造成1人死亡、1人受傷。

圖片

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這本是一起比較簡單的一般生產(chǎn)安全事故處置,后來卻搞得復(fù)雜了。

據(jù)悉,事故當日22時15分許應(yīng)急管理局接到事故情況報案。如果沒有猜錯的話,當?shù)刈〗ň衷?jīng)也應(yīng)接到報告,并向國家住建部報告,否則就沒有建部官網(wǎng)7月14日事故快報關(guān)于本起事故報告顯示。

也就是說,本起事故發(fā)生后,當?shù)赜袃蓚€部門接到了本起事故報告。

按照規(guī)定,本起事故發(fā)生在建設(shè)工程工地上,理應(yīng)屬于當?shù)刈〗ú块T處理。不知什么原因,事故發(fā)生第二天即2019年7月15日,應(yīng)急管理局向丘北縣人民政府請示成立“丘北偉業(yè)地產(chǎn)開發(fā)有限公司凱旋御景樓盤在建工程7.14死亡事故調(diào)查組”。2019年7月19日,丘北縣人民政府辦公室作出丘政辦發(fā)(2019)149號文件《丘北縣人民政府辦公室關(guān)于成立丘北偉業(yè)地產(chǎn)開發(fā)有限公司凱旋御景樓盤在建工程7.14死亡事故調(diào)查組的通知》,丘北縣應(yīng)急管理局組成成立了調(diào)查組。根據(jù)國務(wù)院令第493號《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》第十九條規(guī)定,一般事故由事故發(fā)生地縣級人民政府負責調(diào)查,縣級人民政府可以直接組織事故調(diào)查組進行調(diào)查,也可以授權(quán)或者委托有關(guān)部門組織事故調(diào)查組進行調(diào)查。因此,根據(jù)《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》由丘北縣應(yīng)急管理局成立了調(diào)查組應(yīng)該是合法合理的。即使是《特種設(shè)備安全法》第七十二條規(guī)定“發(fā)生一般事故,由設(shè)區(qū)的市級人民政府負責特種設(shè)備安全監(jiān)督管理的部門會同有關(guān)部門組織事故調(diào)查組進行調(diào)查”,如果按照后面的分析也應(yīng)當是合情合理不違法的(見后分析)。

本起事故處置的矛盾關(guān)鍵在于執(zhí)法主體問題,執(zhí)法主體是住建局還是應(yīng)急管理局。實際上,還有一個執(zhí)法主體,這就是當?shù)刭|(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門。

最終由丘北縣應(yīng)急管理局依法組織對該起事故進行調(diào)查,形成事故調(diào)查報告并經(jīng)人民政府審定批復(fù)。丘北縣應(yīng)急管理局稱依法對責任單位云南億邦建筑設(shè)備租賃有限公司立案查處,并依據(jù)《安全生產(chǎn)法》作出行政處罰21萬元的罰款。

可是,云南億邦建筑設(shè)備租賃有限公司不干了,提出上訴,要求丘北縣應(yīng)急管理局撤銷行政處罰決定書,并判令丘北縣應(yīng)急管理局返還繳納的21萬元罰款,其訴訟費由丘北縣應(yīng)急管理局承擔。其理由是不應(yīng)由丘北縣應(yīng)急管理局來處置本起事故并按《安全生產(chǎn)法》處罰,而應(yīng)由特種設(shè)備監(jiān)管部門按照《特種設(shè)備安全法》的規(guī)定進行處置和處罰。這起上訴的一審案,云南億邦建筑設(shè)備租賃有限公司竟然贏了!

于是,丘北縣應(yīng)急管理局不服了提起反訴,要求撤銷這一判決。但是二審判決認為,一審法院對各方當事人提交的證據(jù)認證正確,本院予以確認。經(jīng)審查,一審法院審理程序合法。本院二審查明的事實與一審法院認定的一致,本院予以確認。最終,二審判決:

駁回上訴,維持原判。

二審案件受理費50元,由上訴人丘北縣應(yīng)急管理局承擔。

本判決為終審判決。

云南億邦建筑設(shè)備租賃有限公司再次贏得這場官司,丘北縣應(yīng)急管理局再次敗訴!

這讓大部分人大跌眼鏡,安全生產(chǎn)監(jiān)管部門竟然輸?shù)袅斯偎荆浚?/span>

實際上,這場官司并不是說明云南億邦建筑設(shè)備租賃有限公司在這起事故中沒有安全生產(chǎn)責任,而是在于二個焦點的爭執(zhí)。

焦點之一在于丘北縣應(yīng)急管理局是否能夠作為本案監(jiān)管部門對其進行處罰,云南億邦建筑設(shè)備租賃有限公司認為對塔吊的監(jiān)管、調(diào)查、處罰,均是住建部門而非應(yīng)急局。實際上,如果按照《特種設(shè)備安全法》規(guī)定其監(jiān)管部門應(yīng)該是當?shù)刭|(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局。因此,在建筑起重機械設(shè)備安全管理上存在三個部門的監(jiān)管問題。由哪個部門進行監(jiān)管和處罰是根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定和政府部門分工確定的,而不是企業(yè)認為的,但原則上應(yīng)該由一個部門負責相應(yīng)內(nèi)容的監(jiān)管和處置。所以,這一焦點問題的本質(zhì)是政府部門安全生產(chǎn)監(jiān)管職責清單制定的問題。

焦點之二在于本起事故的處罰是依據(jù)《安全生產(chǎn)法》還是《特種設(shè)備安全法,云南億邦建筑設(shè)備租賃有限公司認為應(yīng)該是《特種設(shè)備安全法》,而丘北縣應(yīng)急管理局的處罰依據(jù)是《安全生產(chǎn)法》。這一焦點問題的本質(zhì)是如何處理和理解法律法規(guī)協(xié)調(diào)統(tǒng)一、避免交叉管理的問題。

嚴格來講,本起事故處置的行政監(jiān)管部門應(yīng)該是住建局,但是應(yīng)急管理局是請示當?shù)厝嗣裾夂蠼M建的事故調(diào)查組,住建局、應(yīng)急管理局都屬于當?shù)厝嗣裾茌?,都是代表人民政府進行監(jiān)管的,因此如果說錯的話應(yīng)該是當?shù)厝嗣裾腻e,錯的原因就是當?shù)卣块T未能理清各管轄部門的職責,亂派任務(wù),因此引起部門之間的監(jiān)管矛盾。應(yīng)急管理局應(yīng)有自身的職責權(quán)限和責任范圍,不應(yīng)當將不屬于自己的職責內(nèi)容搶過來執(zhí)行,而住建局也有問題,如果起重機械設(shè)備監(jiān)管是本部門職責范圍之事為何應(yīng)急管理局搶走自己的職責時不據(jù)理力爭呢?再則,如果當?shù)刭|(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局管理部門確實負責特種設(shè)備安全管理,當?shù)刭|(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局應(yīng)當負起責來。綜述以上分析,原因在安全生產(chǎn)監(jiān)管上存在職責不清的問題,有關(guān)政府部門應(yīng)當厘清各部門安全生產(chǎn)監(jiān)管職責清單。

實際上,這件事應(yīng)當非常好處理的,當一審判決后當?shù)厝嗣裾畱?yīng)當立刻將這一處置轉(zhuǎn)給住建局或質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局,或由應(yīng)急管理局聯(lián)合住建局、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局共同處置這起事故,也就沒有二審的問題了。關(guān)鍵是有關(guān)部門不知道自己已經(jīng)存在錯誤或存在監(jiān)管上的瑕疵,拉不下敗訴的臉面,繼續(xù)抗爭,最終在二審中再次敗下陣來。

關(guān)于《安全生產(chǎn)法》與《特種設(shè)備安全法》之間的問題,這是我國法律法規(guī)之間不協(xié)調(diào)的問題,理應(yīng)也是可以解決的。法院在判此案時,也是對《安全生產(chǎn)法》與《特種設(shè)備安全法了解不深刻,出現(xiàn)判決上的嚴重瑕疵。

本起事故是一起一般責任事故,這是無可置疑的。既然是責任事故,追究責任、進行行政處罰也是無可非議的。但是《安全生產(chǎn)法》第一百零九條規(guī)定發(fā)生一般生產(chǎn)安全事故,對負有責任的生產(chǎn)經(jīng)營單位除要求其依法承擔相應(yīng)的賠償?shù)蓉熑瓮猓砂踩a(chǎn)監(jiān)督管理部門處二十萬元以上五十萬元以下的罰款;《特種設(shè)備安全法》第九十條規(guī)定發(fā)生一般事故,對負有責任的單位除要求其依法承擔相應(yīng)的賠償?shù)蓉熑瓮猓?/span>處十萬元以上二十萬元以下罰款。同類的等級的事故,兩部法律竟然處罰的額度不一樣!這再次說明,我國法律之間存在相互矛盾的地方。

實際上原先《安全生產(chǎn)法》的處罰與《特種設(shè)備安全法》的處罰并沒有矛盾,原因在于原《安全生產(chǎn)法》的處罰規(guī)定也是“處十萬元以上二十萬元以下罰款”,后制定的《特種設(shè)備安全法》根據(jù)《安全生產(chǎn)法》處罰規(guī)定也定為“處十萬元以上二十萬元以下罰款”。2014年新修改的《安全生產(chǎn)法》將“處十萬元以上二十萬元以下罰款”改為“處二十萬元以上五十萬元以下的罰款”后,由于《特種設(shè)備安全法》剛剛制定后不久沒有及時跟著改過來,包括現(xiàn)行的國務(wù)院令第493號《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》也沒有及時更改過來,繼續(xù)為“處十萬元以上二十萬元以下罰款”。也就是說,我國在制定法律法規(guī)時不能統(tǒng)籌考慮法律之間的統(tǒng)一協(xié)調(diào)問題,各自為陣!

那么,法院的瑕疵在哪呢?法院的瑕疵在于對《安全生產(chǎn)法》與《特種設(shè)備安全法》的片面理解。雖然《安全生產(chǎn)法》第二條規(guī)定“在中華人民共和國領(lǐng)域內(nèi)從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的單位(以下統(tǒng)稱生產(chǎn)經(jīng)營單位)的安全生產(chǎn),適用本法;有關(guān)法律、行政法規(guī)對消防安全和道路交通安全、鐵路交通安全、水上交通安全、民用航空安全以及核與輻射安全、特種設(shè)備安全另行規(guī)定的,適用其規(guī)定”。這一法條雖然明確了“特種設(shè)備安全另有規(guī)定的,適用其規(guī)定”,但是《特種設(shè)備安全法》第一百條規(guī)定“鐵路機車、海上設(shè)施和船舶、礦山井下使用的特種設(shè)備以及民用機場專用設(shè)備安全的監(jiān)督管理,房屋建筑工地、市政工程工地用起重機械和場(廠)內(nèi)專用機動車輛的安裝、使用的監(jiān)督管理,由有關(guān)部門依照本法和其他有關(guān)法律的規(guī)定實施”,也就是說房屋建筑工地、市政工程工地用起重機械等特種設(shè)備安全監(jiān)督管理不完全按照《特種設(shè)備安全法》的規(guī)定實施,可以依據(jù)其他有關(guān)法律的規(guī)定實施。

在建筑施工安全管理中,所依據(jù)的主要法規(guī)是《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理條例》,而《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理條例》第六十二條規(guī)定施工單位違法行為依照《安全生產(chǎn)法》的有關(guān)規(guī)定處以罰款。也就是說本起事故負責處理的監(jiān)管部門雖有瑕疵,但是經(jīng)過當?shù)卣块T調(diào)整是不難改正的,而所做出的依據(jù)《安全生產(chǎn)法》作出行政處罰21萬元的罰款符合“處二十萬元以上五十萬元以下的罰款”的處罰額度規(guī)定,應(yīng)該不存在問題。目前房屋建筑工地、市政工程工地用起重機械等特種設(shè)備安全監(jiān)督管理均是依據(jù)《安全生產(chǎn)法》制定的《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理條例》實行的。

由此看來,本起事故的處置上訴與反上述的案例反映了我國安全生產(chǎn)在依法監(jiān)管、依法管理上存在諸多的問題,在本次《安全生產(chǎn)法》審議建議稿中也能夠看出不少問題,確實需要認真對待。扎實有效地開展安全生產(chǎn)管理必須從依法管理入手,不解決法律法規(guī)問題,我國安全生產(chǎn)管理將很難擺脫困境。

值得肯定的是,本起事故上訴與反上述的案例證明了一個現(xiàn)象,即安全生產(chǎn)監(jiān)管部門如果不認真學(xué)法、守法、依法監(jiān)管,也將受到影響,這是一個進步。

這也告訴我們一個道理,在安全生產(chǎn)管理上,企業(yè)和監(jiān)管部門都是平等的,都應(yīng)當在法律法規(guī)下各自履行好自己的職責。

在此也應(yīng)當澄清一下,該設(shè)備租賃企業(yè)并不是沒有違法行為,該事故的總包單位也應(yīng)承擔相應(yīng)的責任。

企業(yè)要守法,各個監(jiān)管部門要守法,政府部門也要守法,以及法院也要學(xué)好弄懂法律法規(guī),正確判案。

希望不要因為對于本起事故處置的訴訟案的爭執(zhí)而放棄對相應(yīng)責任單位和責任人的責任追究。

有關(guān)部門應(yīng)當給予本起事故一個圓滿的結(jié)局。

二審判決書!


云南省文山壯族苗族自治州中級人民法院

行 政 判 決 書

(2020)云26行終110號
上訴人(一審被告)丘北縣應(yīng)急管理局。統(tǒng)一社會信用代碼:11532626778564683J。
住所地:丘北縣錦屏鎮(zhèn)政通路1號
法定代表人羅明國,局長。
委托代理人李遇藍,云南劉胡樂律師事務(wù)所律師。代理權(quán)限:特別授權(quán)代理。
被上訴人(一審原告)云南億邦建筑設(shè)備租賃有限公司。統(tǒng)一社會信用代碼:91530100309576681C。
住所地:云南省昆明市高新區(qū)昆畹公路硅谷公寓B座B1商鋪。
法定代表人劉小磊,執(zhí)行董事。
上訴人丘北縣應(yīng)急管理局(以下簡稱應(yīng)急管理局)因與被上訴人云南億邦建筑設(shè)備租賃有限公司(以下簡稱億邦公司)安全生產(chǎn)管理行政處罰一案,不服云南省丘北縣人民法院(2020)云2626行初10號行政判決,向本院提起上訴。本院于2020年11月9日受理后,依法組成合議庭,審理了本案。本案現(xiàn)已審理終結(jié)。
一審判決認定,2019年7月14日17時20分許,福建省誠毅工程建造有限公司在位于丘北縣筆架山片區(qū)凱旋御景項目3#樓進行17層板面混凝土澆筑作業(yè)時發(fā)生一起布料機鋼繩斷裂墜落導(dǎo)致物體打擊事故,造成1人死亡、1人受傷。事故當日22時15分許,應(yīng)急管理局接到事故情況報案。2019年7月15日,應(yīng)急管理局向丘北縣人民政府請示成立“丘北偉業(yè)地產(chǎn)開發(fā)有限公司凱旋御景樓盤在建工程7.14死亡事故調(diào)查組”。2019年7月19日,丘北縣人民政府辦公室作出丘政辦發(fā)(2019)149號文件《丘北縣人民政府辦公室關(guān)于成立丘北偉業(yè)地產(chǎn)開發(fā)有限公司凱旋御景樓盤在建工程7.14死亡事故調(diào)查組的通知》,成立調(diào)查組。調(diào)查組成立后就開展調(diào)查工作并做出了《福建省誠毅工程建造有限公司凱旋御景項目7.14布料機墜落導(dǎo)致物體打擊一般事故調(diào)查報告》。該調(diào)查報告作出后,2019年8月30日,應(yīng)急管理局作出丘應(yīng)急請(2019)10號文件向丘北縣人民政府請示,即:應(yīng)急管理局關(guān)于審定《福建省誠毅工程建造有限公司凱旋御景項目7.14布料機墜落導(dǎo)致物體打擊一般事故調(diào)查報告》的請示。2019年9月26日,丘北縣人民政府作出丘政復(fù)(2019)444號文件《丘北縣人民政府關(guān)于福建省誠毅工程建造有限公司凱旋御景項目7.14布料機墜落導(dǎo)致物體打擊一般事故調(diào)查報告的批復(fù)》。2019年9月30日,應(yīng)急管理局對“福建省誠毅工程建造有限公司丘北分公司凱旋御景項目7.14布料機墜落導(dǎo)致物體打擊一般事故案”進行立案查處。2019年12月4日,應(yīng)急管理局對億邦公司作出丘應(yīng)急罰告〔2019〕事故-01號《行政處罰告知書》和丘應(yīng)急聽告〔2019﹞事故-01號《行政處罰聽證告知書》。2019年12月5日,億邦公司書面提出《行政處罰聽證申請書》要求舉行聽證。2019年12月11日,應(yīng)急管理局向億邦公司作出丘應(yīng)急聽通〔2019〕事故-01號《行政處罰聽證通知書》。2019年12月20日,應(yīng)急管理局主持舉行聽證會。2019年12月24日,應(yīng)急管理局作出丘應(yīng)急聽報〔2019〕事故-01號《聽證報告書》。2019年12月25日,應(yīng)急管理局作出丘應(yīng)急罰集〔2019〕事故-02號《行政處罰集體討論記錄》。2019年12月25日,丘北縣應(yīng)急管理局作出丘應(yīng)急罰〔2019〕事故-03號《行政處罰決定書》,認定:億邦公司違反安全管理人員履行職責不到位,無安全生產(chǎn)教育培訓(xùn)記錄臺賬,安全生產(chǎn)檢查記錄臺賬不規(guī)范、不健全,對派出人員安全教育培訓(xùn)不到位,對事故發(fā)生負有責任。依據(jù)《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》第二十五條第一款、第一百零九條第(一)項規(guī)定,對億邦公司作出行政處罰21萬元的罰款。該處罰決定書于作出當日(2019年12月25日)送達被處罰單位億邦公司。......
2020年4月27日,億邦公司向一審法院提出行政訴訟請求:1.請求撤銷一審被告對一審原告作出的丘應(yīng)急罰〔2019〕事故-03號行政處罰決定書,并判令一審被告返還一審原告繳納的21萬元罰款;2.判令本案訴訟費由一審被告承擔。
一審判決認為,本案發(fā)生的事故是因建筑施工的起重機械在操作作業(yè)過程中所吊起的布料機墜落發(fā)生的事故。根據(jù)《中華人民共和國特種設(shè)備安全法》第二條“特種設(shè)備的安全生產(chǎn)(包括設(shè)計、制造、安裝、改造、修理)、經(jīng)營、使用、檢驗、檢測和特種設(shè)備安全的監(jiān)督管理,適用本法;本法所稱特種設(shè)備,是指對人身和財產(chǎn)安全有較大危險性的鍋爐、壓力容器(含氣瓶)、壓力管道、電梯、起重機械、客運索道、大型游樂設(shè)施、場(廠)內(nèi)專用機動車輛,以及法律、行政法規(guī)規(guī)定適用本法的其他特種設(shè)備?!钡囊?guī)定,本案發(fā)生事故的起重機械屬于特種設(shè)備,特種設(shè)備安全的監(jiān)督管理適用本法。根據(jù)《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》第二條“在中華人民共和國領(lǐng)域內(nèi)從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的單位(以下統(tǒng)稱生產(chǎn)經(jīng)營單位)的安全生產(chǎn),適用本法;有關(guān)法律、行政法規(guī)對消防安全和道路交通安全、鐵路交通安全、水上交通安全、民用航空安全、以及核與輻射安全、特種設(shè)備安全另有規(guī)定的,適用其規(guī)定?!钡囊?guī)定,已經(jīng)明確了如果有關(guān)法律、行政法規(guī)對特種設(shè)備安全另有規(guī)定的,適用其規(guī)定。也就是說明在法律的適用上特別法優(yōu)于普通法的規(guī)定,本案涉及到的普通法是《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》,特別法是《中華人民共和國特種設(shè)備安全法》?!吨腥A人民共和國特種設(shè)備安全法》已對特種設(shè)備的安全生產(chǎn)、經(jīng)營、使用、檢驗、檢測和特種設(shè)備安全的監(jiān)督管理作了明確的相關(guān)規(guī)定,故,本案是起重機械發(fā)生事故是屬于特種設(shè)備安全的監(jiān)督管理范圍,應(yīng)適用《中華人民共和國特種設(shè)備安全法》相關(guān)規(guī)定進行處罰。綜上所述,一審被告應(yīng)急管理局適用普通法《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》對一審原告億邦公司因起重機械發(fā)生事故作出的丘應(yīng)急罰〔2019〕事故-03號《行政處罰決定書》屬于適用法律錯誤,該處罰決定書應(yīng)予撤銷。一審原告億邦公司的訴請一審法院予以支持。案經(jīng)一審法院審判委員會討論決定,依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第(二)項的規(guī)定,判決如下:撤銷一審被告應(yīng)急管理局對一審原告億邦公司作出的丘應(yīng)急罰〔2019〕事故-03號行政處罰決定書,并返還一審原告億邦公司繳納的21萬元罰款。案件受理費50元,由一審被告應(yīng)急管理局負擔。
上訴人應(yīng)急管理局上訴稱,上訴人所做出的丘應(yīng)急罰〔2019〕事故-03號《行政處罰決定書》主體適格,用法律正確,依法應(yīng)予維持。
一、上訴人是丘北縣安全生產(chǎn)工作的綜合監(jiān)督管理部門,有權(quán)就本案的安全生產(chǎn)事故依據(jù)《安全生產(chǎn)法》對被上訴人作出行政處罰。
《安全生產(chǎn)法》第九條規(guī)定:“國務(wù)院安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門依照本法,對全國安全生產(chǎn)工作實施綜合監(jiān)督管理;縣級以上地方各級人民政府安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門依照本法,對本行政區(qū)域內(nèi)安全生產(chǎn)工作實施綜合監(jiān)督管理”。上訴人是丘北縣安全生產(chǎn)工作的綜合監(jiān)督管理部門,有權(quán)就本案的安全生產(chǎn)事故依據(jù)《安全生產(chǎn)法》對被上訴人作出行政處罰。
二、“特別法優(yōu)于普通法”,是指當普通法沒有規(guī)定,或者普通法的規(guī)定與特別法沖突時,適用特別法,而非有了特別法就不再適用普通法。
1、《安全生產(chǎn)法》第二條第一款規(guī)定:“在中華人民共和國領(lǐng)域內(nèi)從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的單位(以下統(tǒng)稱生產(chǎn)經(jīng)營單位)的安全生產(chǎn),適用本法?!薄栋踩a(chǎn)法》作為安全生產(chǎn)領(lǐng)域的基本法,任何生產(chǎn)經(jīng)營單位均需遵守,不會因為有特別法的規(guī)定而免除其在《安全生產(chǎn)法》項下的法定義務(wù)。
2、《安全生產(chǎn)法》第二條第二款規(guī)定:“有關(guān)法律、行政法規(guī)對消防安全和道路交通安全、鐵路交通安全、水上交通安全、民用航空安全以及核與輻射安全、特種設(shè)備安全另有規(guī)定的,適用其規(guī)定。”該條規(guī)定強調(diào)的是對特種設(shè)備“另有規(guī)定的,適用其規(guī)定”,而非“特種設(shè)備安全不適用本法”。被上訴人作為生產(chǎn)經(jīng)營單位,首先應(yīng)當遵守《安全生產(chǎn)法》,根據(jù)《安全生產(chǎn)法》落實安全生產(chǎn)責任。同時,對涉及特種設(shè)備的安全生產(chǎn)工作,還應(yīng)當遵守《特種設(shè)備安全法》的規(guī)定,履行安全生產(chǎn)責任,此種特別規(guī)定是在特殊領(lǐng)域,對生產(chǎn)經(jīng)營單位安全生產(chǎn)責任的加重,而非豁免其在《安全生產(chǎn)法》項下的基本責任。只有當《安全生產(chǎn)法》沒有規(guī)定,或者《安全生產(chǎn)法》與《特種設(shè)備安全法》的規(guī)定沖突時,才應(yīng)當適用《特種設(shè)備安全法》。
本案,上訴人系因被上訴人違反《安全生產(chǎn)法》第二十五條第一款的規(guī)定而做出行政處罰,而《安全生產(chǎn)法》第二十五條第一款的規(guī)定并未與《特種設(shè)備安全法》的規(guī)定相沖突,故并不存在因“特別法優(yōu)于普通法”而不能適用《安全生產(chǎn)法》第二十五條第一款的情形。
三、關(guān)于《安全生產(chǎn)法》與其他特別法之間的適用,最高人民法院已經(jīng)做出明確的批復(fù),上訴人有權(quán)依據(jù)《安全生產(chǎn)法》對被上訴人作出行政處罰。
《最高人民法院關(guān)于安監(jiān)部門是否有權(quán)適用<安全生產(chǎn)法>及<生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例>對道路交通安全問題予以行政處罰及適用法律問題的答復(fù)》規(guī)定:“根據(jù)《安全生產(chǎn)法》第二條規(guī)定,《道路交通安全法》等法律、行政法規(guī)對道路交通安全有關(guān)問題有特別規(guī)定的,應(yīng)當適用特別規(guī)定。沒有特別規(guī)定的,安監(jiān)部門可以適用《安全生產(chǎn)法》和《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》的規(guī)定處理。”
根據(jù)前述批復(fù)的精神,只有當《特種設(shè)備安全法》有特別規(guī)定的,才適用其規(guī)定,無特別規(guī)定的,仍然適用《安全生產(chǎn)法》,而不是有特別法就不適用普通法。
《安全生產(chǎn)法》第二十五條第一款規(guī)定:“生產(chǎn)經(jīng)營單位應(yīng)當對從業(yè)人員進行安全生產(chǎn)教育和培訓(xùn),保證從業(yè)人員具備必要的安全生產(chǎn)知識,熟悉有關(guān)的安全生產(chǎn)規(guī)章制度和安全操作規(guī)程,掌握本崗位的安全操作技能,了解事故應(yīng)急處理措施,知悉自身在安全生產(chǎn)方面的權(quán)利和義務(wù)。未經(jīng)安全產(chǎn)教育和培訓(xùn)合格的從業(yè)人員,不得上崗作業(yè)。”本案中,塔吊司機李廷飛、信號司索工王友梅嚴重違反了安全生產(chǎn)規(guī)章制度和安全操作規(guī)程,嚴重缺乏安全生產(chǎn)意識。被上訴人未對其從業(yè)人員盡到安全生產(chǎn)教育、培訓(xùn)義務(wù),未能確保從業(yè)人員具備必要的安全生產(chǎn)知識,熟悉有關(guān)的安全生產(chǎn)規(guī)章制度和安全操作規(guī)程,掌握本崗位的安全操作技能,嚴重違反了《安全生產(chǎn)法》第二十五條第一款的規(guī)定。
《安全生產(chǎn)法》第二十五條第一款規(guī)定的情形,并不屬于《特種設(shè)備安全法》的特別規(guī)定,故上訴人有權(quán)依據(jù)《安全生產(chǎn)法》第二十五條第一款對被上訴人作出行政處罰。
綜上所述,上訴人所做出的丘應(yīng)急罰〔2019〕事故-03號《行政處罰決定書》主體適格、適用法律正確,依法應(yīng)予維持。請求二審法院依法撤銷一審判決,改判駁回被上訴人的訴訟請求。
被上訴人億邦公司辯稱,一、被答辯人在上訴狀中訴稱:“上訴人是丘北縣安全生產(chǎn)工作的綜合監(jiān)督管理部門,有權(quán)就本案的安全生產(chǎn)事故依據(jù)《安全生產(chǎn)法》對被上訴人作出行政處罰”。被答辯人的這一訴稱,實屬無法可依。理由是:
一、《立法法》第九十二條明確規(guī)定:“同一機關(guān)制定的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章,特別規(guī)定與一般規(guī)定不一致的,適用特別規(guī)定;新的規(guī)定與舊的規(guī)定不一致的,適用新的規(guī)定”。根據(jù)這一法條的規(guī)定來看《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》和《中華人民共和國特種設(shè)備法》,兩部法律都是全國人民代表大會常務(wù)委員會制定的。而《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》第二條明確規(guī)定:“在中華人民共和國領(lǐng)域內(nèi)從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的單位(以下統(tǒng)稱生產(chǎn)經(jīng)營單位)的安全生產(chǎn),適用本法;有關(guān)法律、行政法規(guī)對消防安全和道路交通安全、鐵路交通安全、水上交通安全、民用航空安全以及核與輻射安全、特種設(shè)備安全另行規(guī)定的,適用其規(guī)定”;這一法條己明確了“特種設(shè)備安全另有規(guī)定的,適用其規(guī)定”。而《中華人民共和國特種設(shè)備法》第二條規(guī)定“特種設(shè)備的生產(chǎn)(包括設(shè)計、制造、安裝、改造、修理)、經(jīng)營、使用、檢驗、檢測和特種設(shè)備安全的監(jiān)督管理,適用本法。”第五條規(guī)定“國務(wù)院負責特種設(shè)備安全監(jiān)督管理的部門對全國特種設(shè)備安全實施監(jiān)督管理??h級以上地方各級人民政府負責特種設(shè)備安全監(jiān)督管理的部門對本行政區(qū)域內(nèi)特種設(shè)備安全實施監(jiān)督管理?!钡谄呤l第4款規(guī)定“發(fā)生一般事故,由設(shè)區(qū)的市級人民政府負責特種設(shè)備安全監(jiān)督管理的部門會同有關(guān)部門組織事故調(diào)查組進行調(diào)查?!钡诹粭l規(guī)定“負責特種設(shè)備安全監(jiān)督管理的部門在依法履行監(jiān)督檢查職責時,可以行使下列職權(quán):(五)對違反本法規(guī)定的行為作出行政處罰決定。”第七十二條第五款規(guī)定“發(fā)生一般事故,由設(shè)區(qū)的市級人民政府負責特種設(shè)備安全監(jiān)督管理的部門會同有關(guān)部門組織事故調(diào)查組進行調(diào)查?!币陨戏l規(guī)定,明確了特種設(shè)備的監(jiān)管、調(diào)查、處罰是特種設(shè)備安全監(jiān)督管理部門。而一直以來,對塔吊的監(jiān)管、調(diào)查、處罰,均是住建部門而非應(yīng)急局。且特種設(shè)備發(fā)生一般事故時,是由設(shè)區(qū)的市級人民政府負責特種設(shè)備安全監(jiān)督管理的部門會同有關(guān)部門組織事故調(diào)查組進行調(diào)查。對特種設(shè)備的經(jīng)營企業(yè)處罰,《特種設(shè)備法》第六十一條也明確規(guī)定由負責特種設(shè)備安全監(jiān)督管理的部門進行。故被答辯人對答辯人的調(diào)查、處罰,存在程序不合法、調(diào)查主體不合法、處罰主體不合法。完全是無權(quán)處罰、超越職權(quán)。如果都以《安全生產(chǎn)法》對安全生產(chǎn)工作實施綜合監(jiān)督管理涵蓋一切安全生生產(chǎn)監(jiān)督,那就沒有必要制定《中華人民共和國特種設(shè)備法》。故被答辯人的辯駁實屬狡辯,無法可依。
二、被答辯人將特別法與普通法的關(guān)系理解為:“特別法優(yōu)于普通法”,是指當普通法沒有規(guī)定,或者普通法的規(guī)定與特別法沖突時,適用特別法,而非有了特別法就不再適用普通法”。被答辯人的這一解釋和理解,完全與《立法法》第九十二條的規(guī)定相背離?!读⒎ǚā返诰攀l明確規(guī)定:“同一機關(guān)制定的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章,特別規(guī)定與一般規(guī)定不一致的,適用特別規(guī)定;”該法條已經(jīng)明確規(guī)定和界定了特別規(guī)定與一般規(guī)定不一致的,適用特別規(guī)定”。而《中華人民共和國特種設(shè)備法》對監(jiān)管、調(diào)查、處罰的主體,都明確規(guī)定了由負責特種設(shè)備安全監(jiān)督管理的部門進行。故在法條有明確規(guī)定監(jiān)管、調(diào)查、處罰的主體是負責特種設(shè)備安全監(jiān)督管理的部門的情況下,被答辯人仍背離法條進行解釋,被答辯人的辯駁就實屬狡辯
三、被答辯人引述《最高人民法院關(guān)于安監(jiān)部門是否有權(quán)適用安全生產(chǎn)法生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》對道路交通安全問題予以行政處罰及適用法律問題的答復(fù)規(guī)定“根據(jù)《安全生產(chǎn)法》第二條規(guī)定,《道路交通安全法》等法律、行政法規(guī)對道路交通安全有關(guān)問題有特別規(guī)定的,應(yīng)當適用特別規(guī)定。沒有特別規(guī)定的,安監(jiān)部門可以適用《安全生產(chǎn)法》和《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》的規(guī)定處理?!北淮疝q人的引述,實屬是所問非所答。理由是:1、“答復(fù)”是針對道路交通安全,并非對特種設(shè)備的答復(fù):2、“答復(fù)”也明確了一個方向,即:有特別規(guī)定的,應(yīng)當適用特別規(guī)定。沒有特別規(guī)定的,安監(jiān)部門可以適用《安全生產(chǎn)法》和《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》的規(guī)定處理?!倍吨腥A人民共和國特種設(shè)備法》對監(jiān)管、調(diào)查、處罰的主體,都有法條明確規(guī)定了由特種設(shè)備安全監(jiān)督管理的部門進行。在有特別法明確規(guī)定的情況下,被答辯人對答辯人的處罰就是無權(quán)處罰,超越職權(quán)處罰。
3、被答辯人在闡述被答辯人對答辯人的處罰主體和法律適用的合法性時,將應(yīng)由建設(shè)和施工單位承擔管理責任的民事法律關(guān)系與行政法律關(guān)系混為一談。因為行政處罰是針對處罰主體的合法性和適用法律的合法性進行評判,而不是針對民事過錯進行評判。故被答辯人用操作人員和指揮人員的過錯進行辯駁實屬狡辯。
綜上所述,答辯人認為,被答辯人以《生產(chǎn)安全法》來代替、涵蓋《特種設(shè)備法》的辯駁理山,屬無法可依。就如《刑法》不能代替《香港基本法》一樣。故懇請文山州中級人民法院支持原審判決,駁回被答辯人的訴訟請求,以維護法律的尊嚴和答辯人的合法權(quán)益。
一審被告應(yīng)急管理局向一審法院提交了以下證據(jù):第一組:1.《塔式起重機操作使用規(guī)程》JG/T100-99,2.《建筑機械使用安全技術(shù)規(guī)程》JGJ33-2012,3.《建筑施工塔式起重機安裝、使用、拆卸安全技術(shù)規(guī)程》JGJ196-2010。用以證明:塔式起重機的安全操作規(guī)定。
第二組:4.立案審批表,5.丘應(yīng)急罰告〔2019〕事故—01號《行政處罰告知書》和丘應(yīng)急聽告〔2019〕事故-01號《行政處罰告知書》,6.《行政處罰聽證書》,7.丘應(yīng)急聽通〔2019〕事故-01號《行政處罰聽證會通知書》及其送達回證,8.聽證會筆錄和授權(quán)委托書,9.《行政處罰聽證陳述申辯意見書》,10.聽證會報告書,11.合法性審查意見,12.行政處罰集體討論記錄,13.案件處理呈批表,14.丘應(yīng)急罰〔2019〕事故-03號《行政處罰決定書》,15.送達回執(zhí)。用以證明:一審被告依法對本案進行立案調(diào)查,并且依法向一審原告告知了其享有的權(quán)利、義務(wù),送達了相關(guān)的法律文書,應(yīng)一審原告的申請召開聽證會,聽取了一審原告的陳述、申辯,證據(jù)確實、充分的前提下,依法作出了行政處罰決定,保障了一審原告的合法權(quán)益,程序合法。
第三組:16.億邦公司營業(yè)執(zhí)照、億邦公司安全生產(chǎn)許可證、建筑業(yè)企業(yè)資質(zhì)證書,17.丘北縣人民政府關(guān)于凱旋御景項目“7.14”事調(diào)查報告的批復(fù)、《福建省誠毅工程建造有限公司凱旋御景項目“7.14”布料機墜落導(dǎo)致物體打擊一般事故調(diào)查報告》,18.建筑設(shè)備(吊塔)租賃合同、建筑設(shè)備(施工升降機)租賃合同,19.2019年凱旋御景項目7.14事故現(xiàn)場照片,20.億邦公司員工花名冊,21.劉小磊、李廷飛、王友梅、廖祥林、李健、李蘭花《詢問筆錄》及其身份證件、資質(zhì)證書,22.《鑒定文書》,23.現(xiàn)場勘驗筆錄、提取痕跡、物證登記表、現(xiàn)場圖,24.《檢驗報告》,25.《丘北縣住建局關(guān)于凱旋御景事故布料機稱重情況的報告》。用以證明:一審被告依法對本案的事故進行調(diào)查取證,查明:1.2019年7月14日,凱旋御景項目吊塔發(fā)生安全生產(chǎn)事故,事故造成何仙芬死亡、李蘭花受傷,造成直接經(jīng)濟損失100.2萬元;2.案涉吊塔系一審原告所屬的設(shè)備,由一審原告出租給項目施工單位福建省誠毅工程建造有限公司使用,并由一審原告指派其職工吊塔司機李廷飛、信號司索工王友梅負責吊塔操作;3.造成事故的直接原因為吊塔司機李廷飛、信號司索工王友梅嚴重違規(guī)操作,缺乏安全生產(chǎn)意識;4.一審原告違反了《安全生產(chǎn)法》第二十五條的規(guī)定,未對其從業(yè)人員盡到安全生產(chǎn)教育、培訓(xùn)義務(wù),未能確保從業(yè)人員具備必要的安全生產(chǎn)知識,熟悉有關(guān)的安全生產(chǎn)規(guī)章制度和安全操作規(guī)程,掌握本崗位的安全操作技能。
一審原告億邦公司向一審法院提交以下證據(jù):第一組:1.營業(yè)執(zhí)照,2.企業(yè)資質(zhì)證書許可證書,3.安全生產(chǎn)許可證,4.法定代表人身份證明,5.法定代表人身份證。用以證明:1.一審原告主體適格;2.證明一審原告從事的經(jīng)營范圍為建筑設(shè)備租賃、起重設(shè)備安裝工程的設(shè)計與施工。
第二組:1.建筑設(shè)備(塔吊)租賃合同,2.建筑起重機械登記證,3.建筑起重機械安裝(拆卸)告知表,4.建筑起重機械使用登記申請表,5.云南省建筑起重機械安全監(jiān)督管理實施細則,6.行政處罰決定書(丘應(yīng)急罰2019事故-03號),7.單位結(jié)算業(yè)務(wù)卡憑證。用以證明:1.發(fā)生安全事故的“凱旋御景”項目使用的起重設(shè)備屬一審原告租賃給誠毅公司的,生產(chǎn)、管理、指揮權(quán)及生產(chǎn)的安全事故責任屬誠毅公司,與一審原告無關(guān);2.建筑起重機械特種設(shè)備范圍;3.租賃給誠毅公司的建筑起重機械,一審原告已向丘北縣住建局提交了相關(guān)資料,并取得丘北縣住建局頒發(fā)的《建筑起重機械使用登記證》(備案),出租的建筑起重機械屬于合法行為;4.建筑起重機械一般事故調(diào)查的主體設(shè)區(qū)的市級人民政府負責特種設(shè)備安全監(jiān)督管理部門即文山州住建局會同有關(guān)部門組織事故調(diào)查,丘北縣人民政府或應(yīng)急管理局無權(quán)組織調(diào)查。一審被告對一審原告處罰的依據(jù)來源程序不合法;5.對建筑起重機械發(fā)生的安全事故處罰主體為住建部門。一審被告對一審原告的處罰屬處罰主體不適格,對一審原告作出的行政處罰決定書應(yīng)予以撤銷,并應(yīng)返還一審原告繳納的21萬元罰款。
第三組:1.鋼絲繩選擇(總則),2、重要用途鋼絲繩,3、起重機、鋼絲繩、保養(yǎng)、維護、檢驗和報廢。用以證明:1.用于起重機吊物的鋼絲繩,應(yīng)使用的鋼絲繩承載力的要求及計算方法;2.用于起重吊物的鋼絲繩,破斷拉力的要求及計算方法;3.用于起重機吊物的鋼絲繩,報廢的規(guī)定。
第四組(在證據(jù)交換后庭審時補充提交的證據(jù)):《行政處罰聽證告知書》申辯聽證材料兩本,用以證明:1.一審原告公司的資質(zhì)經(jīng)營范圍、肇事塔吊的備案及產(chǎn)品資質(zhì)證書,員工的教育培訓(xùn)、臺賬等符合國家法律法規(guī)的規(guī)范要求;2.一審被告是無權(quán)對一審原告進行處罰,丘北縣人民政府的調(diào)查報告不能作為對一審原告處罰的依據(jù)。
上述證據(jù)已隨案移送本院。
本院認為,一審法院對各方當事人提交的證據(jù)認證正確,本院予以確認。
經(jīng)審查,一審法院審理程序合法。
本院二審查明的事實與一審法院認定的一致,本院予以確認。
本院認為,《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》第二條規(guī)定“在中華人民共和國領(lǐng)域內(nèi)從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的單位(以下統(tǒng)稱生產(chǎn)經(jīng)營單位)的安全生產(chǎn),適用本法;有關(guān)法律、行政法規(guī)對消防安全和道路交通安全、鐵路交通安全、水上交通安全、民用航空安全以及核與輻射安全、特種設(shè)備安全另有規(guī)定的,適用其規(guī)定?!保栋踩a(chǎn)法》確定了安全生產(chǎn)領(lǐng)域基本的方針、原則、法律制度屬普通法。《中華人民共和國特種設(shè)備安全法》第二條第一、二款規(guī)定“特種設(shè)備的生產(chǎn)(包括設(shè)計、制造、安裝、改造、修理)、經(jīng)營、使用、檢驗、檢測和特種設(shè)備安全的監(jiān)督管理,適用本法。本法所稱特種設(shè)備,是指對人身和財產(chǎn)安全有較大危險性的鍋爐、壓力容器(含氣瓶)、壓力管道、電梯、起重機械、客運索道、大型游樂設(shè)施、場(廠)內(nèi)專用機動車輛,以及法律、行政法規(guī)規(guī)定適用本法的其他特種設(shè)備?!薄短胤N設(shè)備安全法》是專門解決特種設(shè)備安全生產(chǎn)特殊問題的單行立法屬特別法。
本案安全事故案涉的塔式起重機(塔吊)歸屬《特種設(shè)備安全法》中規(guī)定的起重機械。涉及特種設(shè)備安全領(lǐng)域的安全生產(chǎn)問題,應(yīng)當首先考慮和優(yōu)先適用特別法的規(guī)定。現(xiàn)行的《特種設(shè)備安全法》對特別的安全生產(chǎn)問題沒有規(guī)定的,才應(yīng)當依照《安全生產(chǎn)法》的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。本案被訴行政行為即丘應(yīng)急罰〔2019〕事故-03號《行政處罰決定書》中認定的被上訴人億邦公司違反《安全生產(chǎn)法》第二十五條第一款的違法情形和第一百零九條的對事故責任單位的處罰依據(jù),對此《特種設(shè)備安全法》第八十六條第(三)項“未對特種設(shè)備安全管理人員、檢測人員和作業(yè)人員進行安全教育和技能培訓(xùn)的?!焙偷诰攀畻l第(一)項“發(fā)生事故,對負有責任的單位除要求其依法承擔相應(yīng)的賠償?shù)蓉熑瓮?,依照下列?guī)定處以罰款:(一)發(fā)生一般事故,處十萬元以上二十萬元以下罰款;”已進行了規(guī)定。故對本案案涉的被上訴人億邦公司安全違法行為,應(yīng)優(yōu)先適用《特種設(shè)備安全法》的有關(guān)規(guī)定進行行政處罰處理。
本案被訴行政行為即丘應(yīng)急罰〔2019〕事故-03號《行政處罰決定書》符合《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條規(guī)定的適用法律、法規(guī)錯誤的判決撤銷情形,一審法院據(jù)此判決撤銷并無不當。
綜上所述,上訴人應(yīng)急管理局的上訴理由依法不能成立,本院不予支持。一審法院判決認定事實清楚,適用法律、法規(guī)正確,判決結(jié)果并無不當,應(yīng)予維持。據(jù)此,依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第(一)項之規(guī)定,判決如下:
駁回上訴,維持原判。
二審案件受理費50元,由上訴人丘北縣應(yīng)急管理局承擔。
本判決為終審判決。


已明確:一家企業(yè)只對應(yīng)一個層級的執(zhí)法主體!


圖片

中國地震局、國家礦山安監(jiān)局,各省、自治區(qū)、直轄市應(yīng)急管理廳(局),新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團應(yīng)急管理局,部消防救援局、森林消防局,部機關(guān)各司局,國家安全生產(chǎn)應(yīng)急救援中心:

為加強安全生產(chǎn)執(zhí)法工作,提高運用法治思維和法治方式解決安全生產(chǎn)問題的能力和水平,有力有效防范化解安全風險、消除事故隱患,切實維護人民群眾生命財產(chǎn)安全和社會穩(wěn)定,推動實現(xiàn)更為安全的發(fā)展,根據(jù)中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于深化應(yīng)急管理綜合行政執(zhí)法改革的意見》提出的“突出加強安全生產(chǎn)執(zhí)法工作,有效防范遏制生產(chǎn)安全事故發(fā)生”原則要求,現(xiàn)提出以下意見:

一、總體要求

以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo),認真學(xué)習貫徹落實習近平法治思想和習近平總書記關(guān)于安全生產(chǎn)重要論述,提高政治站位,統(tǒng)籌發(fā)展和安全,堅持人民至上、生命至上,建立完善與新發(fā)展階段、新發(fā)展理念、新發(fā)展格局相適應(yīng)的科學(xué)高效的安全生產(chǎn)執(zhí)法體制機制。強化安全生產(chǎn)法治觀念,堅持嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法,切實解決多層多頭重復(fù)執(zhí)法和屢罰不改、屢禁不止問題。創(chuàng)新執(zhí)法模式,科學(xué)研判風險、強化精準執(zhí)法,轉(zhuǎn)變工作作風、敢于動真碰硬,以高質(zhì)量執(zhí)法推動提升安全生產(chǎn)水平,切實把確保人民生命安全放在第一位落到實處,以實際行動和實際效果踐行“兩個維護”。

二、堅持精準執(zhí)法,著力提高執(zhí)法質(zhì)量

(一)明確層級職責。地方各級應(yīng)急管理部門對轄區(qū)內(nèi)安全生產(chǎn)執(zhí)法工作負總責,承擔本級法定執(zhí)法職責和對下級執(zhí)法工作的監(jiān)督指導(dǎo)、抽查檢查以及跨區(qū)域執(zhí)法的組織協(xié)調(diào)等工作。各省級應(yīng)急管理部門要在統(tǒng)籌分析轄區(qū)內(nèi)行業(yè)領(lǐng)域安全風險狀況、企業(yè)規(guī)模、執(zhí)法難度以及各層級執(zhí)法能力水平等情況的基礎(chǔ)上,明確省市縣三級執(zhí)法管轄權(quán)限,確定各級執(zhí)法管轄企業(yè)名單,原則上一家企業(yè)對應(yīng)一個層級的執(zhí)法主體,下級應(yīng)急管理部門不對上級部門負責的企業(yè)開展執(zhí)法活動。對下級部門難以承擔的執(zhí)法案件或管轄有爭議的案件,上級部門可依照程序進行管轄或指定管轄;對重大和復(fù)雜案件,要及時報告上級部門立案查處。

(二)科學(xué)確定重點檢查企業(yè)。完善執(zhí)法計劃制度,地方各級應(yīng)急管理部門要將礦山、危險化學(xué)品、煙花爆竹、金屬冶煉、涉爆粉塵等重點行業(yè)領(lǐng)域安全風險等級較高的企業(yè)納入年度執(zhí)法計劃,確定為重點檢查企業(yè),每年至少進行一次“全覆蓋”執(zhí)法檢查,其他企業(yè)實行“雙隨機、一公開”執(zhí)法抽查。對近三年內(nèi)曾發(fā)生生產(chǎn)安全亡人事故、一年內(nèi)因重大事故隱患被應(yīng)急管理部門實施過行政處罰、存在重大事故隱患未按期整改銷號、納入失信懲戒名單、停產(chǎn)整頓、技改基建、關(guān)閉退出以及主要負責人安全“紅線”意識不牢、責任不落實等企業(yè)單位,要納入重點檢查企業(yè)范圍,在正常執(zhí)法計劃的基礎(chǔ)上實施動態(tài)檢查,年度內(nèi)檢查次數(shù)至少增加一次。對于安全生產(chǎn)標準化一級企業(yè)或三年以上未發(fā)生事故等守法守信的重點檢查企業(yè),可納入執(zhí)法抽查。對典型事故等暴露出的嚴重違法行為或落實臨時性重點任務(wù)以及通過投訴舉報、轉(zhuǎn)辦交辦、動態(tài)監(jiān)測等發(fā)現(xiàn)的問題,要及時開展執(zhí)法檢查,不受執(zhí)法計劃、固定執(zhí)法時間和對象限制,確保執(zhí)法檢查科學(xué)有效。

(三)聚焦執(zhí)法檢查重點事項。依據(jù)重點行業(yè)領(lǐng)域重大事故隱患判定標準,分行業(yè)領(lǐng)域建立執(zhí)法檢查重點事項清單并動態(tài)更新。圍繞重點事項開展有針對性的執(zhí)法檢查,確保企業(yè)安全風險突出易發(fā)生事故的關(guān)鍵環(huán)節(jié)、要害崗位、重點設(shè)施檢查到位。執(zhí)法檢查要堅持問題導(dǎo)向、目標導(dǎo)向、結(jié)果導(dǎo)向,實施精準執(zhí)法,防止一般化、簡單化、“大呼隆”等粗放式檢查擾亂企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營,以防風險、除隱患、遏事故的執(zhí)法檢查實效優(yōu)化營商環(huán)境。

三、堅持嚴格執(zhí)法,著力提升執(zhí)法效能

(四)嚴格執(zhí)法處罰。針對執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的各類違法行為,要盯住不放,督促企業(yè)徹底整改,嚴格執(zhí)法閉環(huán)管理。對于嚴重違法行為,要求企業(yè)主要負責人牽頭負責整改落實,壓實整改責任。嚴格依據(jù)法律法規(guī)進行處罰,不得以責令限期改正等措施代替處罰,對存在多種違法行為的案件要分別裁量、合并處罰,不得選擇性處罰。對違法行為逾期未整改或整改不到位的,以及同一違法行為反復(fù)出現(xiàn)的,要依法嚴肅查處、從重處罰,堅決防止執(zhí)法“寬松軟”。

(五)建立典型執(zhí)法案例定期報告制度。各省級、市級、縣級應(yīng)急管理部門分別按照每半年、每季度和每兩個月的時間周期,直接向應(yīng)急管理部至少報送一個執(zhí)法案例,市、縣兩級同時抄報上一級應(yīng)急管理部門。執(zhí)法案例須聚焦執(zhí)法檢查重點事項,從執(zhí)法嚴格、程序規(guī)范并由本級直接作出行政處罰的案件中選取。應(yīng)急管理部建立典型執(zhí)法案例數(shù)據(jù)庫,健全案例匯總、篩選、發(fā)布和獎懲機制,選取優(yōu)秀執(zhí)法案例,對有關(guān)單位和執(zhí)法人員依據(jù)有關(guān)規(guī)定給予記功和嘉獎;對執(zhí)法不嚴格、程序不規(guī)范的案例將適時進行通報。

(六)密切行刑銜接。嚴格貫徹實施《刑法修正案(十一)》,加大危險作業(yè)行為刑事責任追究力度。發(fā)現(xiàn)在生產(chǎn)、作業(yè)中有關(guān)閉、破壞直接關(guān)系生產(chǎn)安全的設(shè)備設(shè)施,或篡改、隱瞞、銷毀其相關(guān)數(shù)據(jù)信息,或拒不執(zhí)行因存在重大事故隱患被依法責令停產(chǎn)停業(yè)、停止使用設(shè)備設(shè)施場所、立即采取整改措施的執(zhí)法決定,或未經(jīng)依法批準或許可擅自從事高度危險的生產(chǎn)作業(yè)活動等違反有關(guān)安全管理規(guī)定的情形,具有導(dǎo)致重大傷亡事故或者其他嚴重后果的現(xiàn)實危險行為,各級應(yīng)急管理部門及消防救援機構(gòu)要按照《安全生產(chǎn)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》(應(yīng)急〔201954號),及時移送司法機關(guān),依法追究刑事責任,不得以行政處罰代替移送,堅決糾正有案不送、以罰代刑等問題。對其他涉及刑事責任的違法行為,按照有關(guān)法律法規(guī)和程序,及時移交查辦。

(七)加強失信聯(lián)合懲戒。嚴格執(zhí)行安全生產(chǎn)失信行為聯(lián)合懲戒制度,對于存在嚴重違法行為的失信主體要及時納入安全生產(chǎn)失信懲戒名單,提高執(zhí)法工作嚴肅性和震懾力。對于列入嚴重失信懲戒名單的企業(yè)和人員,將相關(guān)信息推送全國信用信息共享平臺,按照《關(guān)于對安全生產(chǎn)領(lǐng)域失信生產(chǎn)經(jīng)營單位及其有關(guān)人員開展聯(lián)合懲戒的合作備忘錄》(發(fā)改財金〔20161001號)要求,實施聯(lián)合懲戒。

(八)建立聯(lián)合執(zhí)法機制。結(jié)合貫徹落實中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于深化消防執(zhí)法改革的意見》,加強地方應(yīng)急管理部門與消防救援機構(gòu)的協(xié)調(diào)聯(lián)動,創(chuàng)新執(zhí)法方式,強化優(yōu)勢互補,建立安全生產(chǎn)執(zhí)法與消防執(zhí)法聯(lián)合執(zhí)法機制,加強信息共享,形成執(zhí)法合力。

四、規(guī)范執(zhí)法行為,著力強化執(zhí)法權(quán)威

(九)全面落實行政執(zhí)法“三項制度”。嚴格落實行政執(zhí)法公示制度,按照“誰執(zhí)法誰公示”的原則,及時通過各級應(yīng)急管理部門政府網(wǎng)站和政務(wù)新媒體、服務(wù)窗口等平臺向社會公開行政執(zhí)法基本信息和結(jié)果信息;建立健全執(zhí)法決定信息公開發(fā)布、撤銷和更新機制,嚴格按照相關(guān)規(guī)定對執(zhí)法決定信息進行公開,公開期滿要及時撤下。落實執(zhí)法全過程記錄制度,全面配備使用執(zhí)法記錄儀,綜合運用文字記錄、音像記錄等方式,實現(xiàn)現(xiàn)場執(zhí)法和案件辦理全過程留痕和可回溯管理。嚴格執(zhí)行重大執(zhí)法決定法制審核制度,明確審核機構(gòu)、審核范圍、審核內(nèi)容、審核責任。

(十)規(guī)范執(zhí)法程序。嚴格規(guī)范日常執(zhí)法檢查、專項執(zhí)法、明查暗訪、交叉互檢等工作方式,堅持嚴格執(zhí)法與指導(dǎo)服務(wù)相結(jié)合,在對重點檢查企業(yè)的檢查中實行“執(zhí)法告知、現(xiàn)場檢查、交流反饋”“企業(yè)主要負責人、安全管理人員、崗位操作員工全過程在場”和“執(zhí)法+專家”的執(zhí)法工作模式。提前做好現(xiàn)場檢查方案,檢查前進行執(zhí)法告知;檢查中企業(yè)有關(guān)人員必須全過程在場,客觀規(guī)范記錄檢查情況,對重大事故隱患排除前或者排除過程中無法保證安全的依法采取現(xiàn)場處理措施,對依法應(yīng)當給予行政處罰的要及時立案,全面客觀公正開展調(diào)查、收集證據(jù);檢查后進行交流反饋,開展“說理式”執(zhí)法,注重適用法律答疑解惑,提供安全咨詢和整改指導(dǎo)。存在法定不予處罰、從輕處罰、減輕處罰情形的,應(yīng)依法執(zhí)行,防止執(zhí)法亂收費、亂罰款等現(xiàn)象。對檢查中發(fā)現(xiàn)存在的安全問題應(yīng)當由其他有關(guān)部門進行處理的,應(yīng)當及時移送并形成記錄備查;對需要地方政府和上級應(yīng)急管理部門研究解決的重大風險和突出隱患問題,要及時報告。要綜合運用約談、警示、通報和考核巡查等手段,及時督促有關(guān)地方政府和部門單位落實安全防范措施。

(十一)加強案卷評查和執(zhí)法評議考核。以執(zhí)法質(zhì)量作為案卷評查重點,定期對行政處罰、行政強制等執(zhí)法案卷開展評查,以評查促規(guī)范,持續(xù)提高執(zhí)法能力和辦案水平。以落實行政執(zhí)法責任制為重點,建立健全執(zhí)法評議考核制度,從執(zhí)法力度、辦案質(zhì)量、工作成效、指導(dǎo)服務(wù)等方面對執(zhí)法工作開展評議考核,依法依規(guī)責令改正存在違法、不當情形的行政處罰。強化考核結(jié)果運用,將執(zhí)法評議考核作為年度工作考核的重要指標。

五、推進執(zhí)法信息化建設(shè),著力完善執(zhí)法手段

(十二)建立完善企業(yè)安全基礎(chǔ)電子臺賬。地方各級應(yīng)急管理部門要建立企業(yè)安全基礎(chǔ)電子臺賬并進行動態(tài)更新,全面掌握轄區(qū)內(nèi)企業(yè)類型和數(shù)量變化。匯總增加與安全生產(chǎn)有關(guān)的設(shè)備設(shè)施、安評報告、事故調(diào)查等安全管理內(nèi)容,形成“一企一檔”,研究分析企業(yè)安全風險狀況,為確定重點檢查企業(yè)提供數(shù)據(jù)支撐。

(十三)建立健全安全生產(chǎn)執(zhí)法信息化工作機制。整合建立全國統(tǒng)一的應(yīng)急管理監(jiān)管執(zhí)法信息平臺,將重點檢查企業(yè)生產(chǎn)過程監(jiān)控視頻和安全生產(chǎn)數(shù)據(jù)接入平臺,充分運用風險監(jiān)測預(yù)警、信用監(jiān)管、投訴舉報、信訪等平臺數(shù)據(jù),加強對執(zhí)法對象安全風險分析研判和預(yù)測預(yù)警,推動加快實施“工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)+安全生產(chǎn)”行動計劃。堅持現(xiàn)場執(zhí)法檢查和網(wǎng)絡(luò)巡查執(zhí)法“兩條腿”走路,結(jié)合疫情防控常態(tài)化條件下安全生產(chǎn)執(zhí)法工作實際,積極拓展非現(xiàn)場監(jiān)管執(zhí)法手段及應(yīng)用,建立完善非現(xiàn)場監(jiān)管執(zhí)法制度辦法,明確工作流程、落實責任要求。

(十四)大力推進“互聯(lián)網(wǎng)+執(zhí)法”系統(tǒng)應(yīng)用。推進智能移動執(zhí)法系統(tǒng)和手持終端應(yīng)用,執(zhí)法行為全過程要上線入網(wǎng)。加強生產(chǎn)作業(yè)現(xiàn)場重點設(shè)備、工藝、裝置風險隱患樣本庫建設(shè),提高對同類風險隱患的自動辨識能力,增強執(zhí)法實效。利用執(zhí)法系統(tǒng)實時掌握執(zhí)法檢查情況,實現(xiàn)執(zhí)法計劃、執(zhí)法檢查、統(tǒng)計分析的實時管理,及時提醒糾正各類違法行為。

六、加強執(zhí)法力量建設(shè),著力增強執(zhí)法隊伍能力水平

(十五)加強組織領(lǐng)導(dǎo)。全面加強黨對安全生產(chǎn)執(zhí)法工作的領(lǐng)導(dǎo),各級應(yīng)急管理部門黨委(黨組)每年要定期專題研究安全生產(chǎn)執(zhí)法工作。要認真貫徹落實中央關(guān)于“應(yīng)急管理執(zhí)法體制調(diào)整后,安全生產(chǎn)執(zhí)法工作只能加強不能削弱”的要求,充分認識加強和改進安全生產(chǎn)執(zhí)法工作的重要性和緊迫性,加強執(zhí)法隊伍建設(shè),落實執(zhí)法保障,構(gòu)建權(quán)責一致、權(quán)威高效的執(zhí)法體制,持續(xù)提升防范化解重大風險和遏制重特大事故的執(zhí)法能力。

(十六)加強執(zhí)法教育培訓(xùn)。健全系統(tǒng)化執(zhí)法教育培訓(xùn)機制,建立并規(guī)范實施入職培訓(xùn)、定期輪訓(xùn)和考核制度。制定年度執(zhí)法教育培訓(xùn)計劃,把理論學(xué)習與實踐鍛煉、課程講授與實際運用有機結(jié)合,不斷增強執(zhí)法人員綜合素質(zhì)特別是一線人員的履職能力,持續(xù)提高具有安全生產(chǎn)專業(yè)知識和實踐經(jīng)驗的執(zhí)法人員比例。突出執(zhí)法工作重點環(huán)節(jié),采取理論考試、現(xiàn)場實操、模擬執(zhí)法等方式組織開展執(zhí)法隊伍崗位比武練兵,充分發(fā)揮其檢驗、激勵和導(dǎo)向作用,推動執(zhí)法人員提高實戰(zhàn)能力、錘煉工作作風、規(guī)范執(zhí)法行為。

(十七)加強專業(yè)力量建設(shè)。嚴把專業(yè)入口關(guān),加大緊缺專業(yè)人才引進力度,強化專業(yè)人干專業(yè)事。加大礦山、危險化學(xué)品、工貿(mào)等重點行業(yè)領(lǐng)域?qū)I(yè)執(zhí)法骨干力量培養(yǎng)力度,從理論、實踐等方面制定專門培養(yǎng)計劃,突出培養(yǎng)重點,建設(shè)法治素養(yǎng)和安全生產(chǎn)專業(yè)素質(zhì)齊備的執(zhí)法骨干力量。突出安全生產(chǎn)執(zhí)法專業(yè)特色,提高執(zhí)法裝備水平,開展執(zhí)法機構(gòu)業(yè)務(wù)標準化建設(shè),加強執(zhí)法保障能力。聘請相關(guān)行業(yè)領(lǐng)域有影響力的技術(shù)人員和專家學(xué)者等,組成執(zhí)法監(jiān)督員隊伍,為安全生產(chǎn)執(zhí)法工作提供理論和專業(yè)力量支撐。

各省級應(yīng)急管理部門要將落實本意見重要情況,及時報告應(yīng)急管理部。


應(yīng)急管理部

2021329